BVerfG zum Vorrang von Bundes- vor Völkerrecht: Demo­k­ratie ist Herr­schaft auf Zeit

von Prof. Dr. Joachim Wieland

15.02.2016

Bundesgesetze dürfen völkerrechtliche Verträge verdrängen. Das BVerfG ermöglicht es damit dem deutschen Gesetzgeber, auch künftig Steuerschlupflöcher zu schließen. Demokratie und Rechtsstaat gebieten dieses Ergebnis, meint Joachim Wieland.

 

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat auf eine Vorlage des Ersten Senats des Bundesfinanzhofs (BFH) die seit langem gefestigte Verfassungsrechtslage bestätigt, dass nur allgemeine Regeln des Völkerrechts den Gesetzen vorgehen. So regelt es explizit Art. 25 Grundgesetz (GG).

Völkerrechtliche Verträge dagegen bedürfen für ihre innerstaatliche Wirksamkeit gemäß Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG eines Bundesgesetzes. Sie haben folglich nur den Rang eines einfachen Bundesgesetzes. In der Konsequenz kann sich ein späterer Gesetzgeber kraft seiner stärkeren demokratischen Legitimation über das frühere Zustimmungsgesetz hinwegsetzen  (BVerfG, Beschl. 15.12.2015, Az. 2 BvL 1/12). Macht er von dieser Möglichkeit Gebrauch, kann das gegen völkervertragsrechtliche Verpflichtungen Deutschlands verstoßen. Innerstaatlich gilt dennoch das spätere Gesetz.

Treaty Override: Meinungswandel beim BFH

Der BFH hat es bis vor wenigen Jahren stets für zulässig gehalten, dass der Bundesgesetzgeber völkerrechtliche Verträge über die Vermeidung einer Doppelbesteuerung "überschreibt", sich also über diese hinwegsetzt, wenn er das nur hinreichend deutlich macht (sogenannter "Treaty Override"). Die gesetzliche Neuregelung verhindert in solchen Fällen, dass ein Steuerpflichtiger in beiden Vertragsstaaten unbesteuert bleibt und sogenannte "weiße Einkünfte" entstehen.

In dem den Münchner Richtern jetzt vorliegenden Fall hatte der Kläger nicht nachgewiesen, dass er Einkünfte als Geschäftsführer in der Türkei versteuert hatte. Er sollte diese deshalb gemäß § 50d Abs. 8 Einkommensteuergesetz in Deutschland versteuern.

Diese Regelung hielt der Erste Senat des BFH nun für verfassungswidrig. Nach der neueren Rechtsprechung des BVerfG sei der Gesetzgeber nämlich verfassungsrechtlich verpflichtet, die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) zu beachten. Diese Pflicht sollte sich nach Auffassung des BFH auf das gesamte Völkervertragsrecht beziehen. In der Konsequenz dieser Auffassung hätte der Gesetzgeber weiße Einkünfte nicht verhindern können, solange die Vertragspartner das einschlägige Doppelbesteuerungsabkommen nicht änderten.

Ständige Rechtsprechung des BVerfG

Auf den Vorlagebeschluss des BFH hin hat das BVerfG seine ständige Rechtsprechung bekräftigt, dass Art. 59 Abs. 2 GG völkerrechtlichen Verträgen innerhalb der Normenhierarchie keinen Rang über den Gesetzen einräumt.

Dementsprechend geht eine spätere gesetzliche Regelung dem früheren Zustimmungsgesetz vor, auf dem die innerstaatliche Wirksamkeit des Vertrages beruht. Das BVerfG betont zu Recht, dass Demokratie Herrschaft auf Zeit ist. Der spätere Gesetzgeber kann folglich Rechtsetzungsakte früherer Gesetzgeber aufheben oder ändern. Er ist gemäß Art. 20 Abs. 3 GG nur an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden, nicht aber an ältere Gesetze.

Das BVerfG stellt klar, dass es auch in seinem Görgülü-Beschluss zur EMRK (BVerfG, Beschl. v. 14.10. 2004, Az. 2 BvR 1481/04) nicht entschieden habe, dass der Gesetzgeber nur zur Wahrung tragender Verfassungsgrundsätze von völkerrechtlichen Verträge abweichen dürfe. Auch verpflichteten weder der verfassungsrechtliche Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit noch das Rechtsstaatsprinzip Deutschland zur uneingeschränkten Befolgung aller völkerrechtlichen Verträge.

Das Demokratieprinzip geht vor

Doris König zweifelt in ihrer abweichenden Meinung den Vorrang des Demokratieprinzips vor der völkervertragsrechtlichen Bindung Deutschlands unter Berufung auf das Rechtsstaatsprinzip an. Dieses Sondervotum der auf das Recht der Europäischen Integration spezialisierten Professorin und ehemaligen Präsidentin der Bucerius Law School vermag nicht zu überzeugen.

Das Rechtsstaatsprinzip kommt zuvörderst in den Bestimmungen des Grundgesetzes zum Ausdruck. Gemäß Art. 25 GG gehen aber ausdrücklich nur die allgemeinen Regeln des Völkerrechts und gerade nicht alle völkervertragsrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands den Gesetzen vor. Art. 20 Abs. 3 GG bindet den Gesetzgeber nur an die verfassungsmäßige Ordnung, nicht hingegen an Gesetz und Recht. Das Rechtsstaatsprinzip streitet damit für und nicht gegen die Zulässigkeit des "Treaty Override".

Der BFH muss also auch in Zukunft steuerrechtliche Normen anwenden, die für die Gleichmäßigkeit der Besteuerung sorgen, selbst wenn das mit einzelnen Doppelbesteuerungsabkommen nicht übereinstimmen sollte.

Der Autor Prof. Dr. Joachim Wieland lehrt Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer.
 

Zitiervorschlag

Joachim Wieland, BVerfG zum Vorrang von Bundes- vor Völkerrecht: Demokratie ist Herrschaft auf Zeit. In: Legal Tribune Online, 15.02.2016, http://www.lto.de/persistent/a_id/18462/ (abgerufen am: 26.08.2016)

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Kommentare
  • 18.02.2016 16:07, Benni

    Ich bin zwar kein Verfassungsrechtler. Aber die Ausführungen geben doch ein wenig Hoffnung dahingehend, dass ein etwaiges TTIP-Abkommen eventuell vorm BVerfG nicht bestehen dürfte ....

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    • 27.02.2016 17:47, Siggi

      Das ist nur der Fall, wenn TTIP tatsächlich als völkerrechtlicher Vertrag zwischen DE und USA geschlossen wird. Deswegen wird wohl so viel darüber diskutiert, ob es Sondergerichte geben soll, die die Bindung an TTIP sichern.
      Wird aber die EU selbst und nicht DE Vertragspartner, wäre TTIP wohl Teil des Rechts der EU und damit vor dem deutschen Recht grds. vorrangig, wie der EuGH entschieden hat (Costa ./. ENEL).

  • 18.02.2016 21:33, Rumpf

    Diese Ansicht von Herrn Wieland ist "typisch deutsch". Das Demokratieargument ist schwach, wenn man bedenkt, wie es im Verhältnis zur EU aussieht. Dass ein Parlament demokratisch gewählt ist, rechtfertigt nicht den Völkerrechtsverstoß. Auch Völkerrecht hat einen Geltungsanspruch, der durch Ratifikationsgesetze demokratisch legitimiert wird. Ob nun die lex-posterirr-regel stärker ist oder der Anspruch auf Rechtssicherheit im Völkerrechtsverkehr - darüber kann man endlos streiten. Viele demokratische Staaten geben der Völkerrechtssicherheit den Vorrang, aus dem guten Grund, dass der internationale Rechtsfrieden auch im individuellen nationalen Interesse ist, bis hin zur Friedensfunktion im Sinne von Kriegsvermeidung. Gerade im Bereich des Steuerrechts tritt die demokratische Komponente bekanntlich ohnehin hinter der Staatsraison zurück. Eine Regierung wird nicht gewählt, weil sie die Steuerschrauben anzieht oder besonders gute Steuerpolitik macht. Ein solider Haushalt mag relevant sein - der aber lässt sich weitaus weniger durch das Schließen von Steuerschlupflöchern generieren, als durch Vermeidung von Verschwendung und ordentliches Wirtschaften. Und Schäubles erfolgreiche Finanzpolitik ist sicherlich nicht auf die Schließung von Steuerschlupflöchern zurückzuführen, sondern darauf, dass sich Deutschland insgesamt durch einen steuertreuen Mittelstand auszeichnet, dem eine gesunde und der Steuerprüfung standhaltende Buchhaltung lieber ist als riskante Manöver mit Schwarzgeld - kurzum, durch einen im Vergleich zu anderen Staaten geringeren Anteil von Schattenwirtschaft am gesamtwirtschaftlichen Aufkommen.

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  • 19.02.2016 00:25, Arndt Scheffler

    Die Ausführungen von Herrn Prof. Dr. Wieland sind nicht akzeptabel.
    1. Es ist nicht neu, dass völkerrechtliche Verträge durch Bundesgesetz ins nationale Recht überführt werden, somit in der Normenhierarchie einfachen Gesetzen gleich stehen und durch ein späteres Gesetz außer Kraft gesetzt werden können. Dieses spätere Gesetz ist innerstaatlich wirksam.
    2. Die Bundesrepublik, und das verschweigt Herr Wieland weitgehend, verletzt dabei aber ihre völkerrechtlichen Pflichten. Das sind nicht nur abstrakte Rechtssätze. Bei einem völkerrechtlichen Vertrag gibt es einen oder mehrere andere Vertragspartner, die sich gegen die Vertragsverletzung mit den völkerrechtlich zulässigen Mitteln wehren können. Wird Deutschland stets der Stärkere bleiben, und wenn ja, wollen wir das Recht des Stärkeren?
    3. Die Deutschen reisen gern ins Ausland, deutsche Unternehmen investieren im Ausland und viele deutsche Arbeitsplätze hängen ab vom Export. Deutschland hat ein Interesse, dass andere Länder die Verträge, die Deutschland mit ihnen geschlossen hat, auch beachten. Es sollte selbst mit gutem Beispiel vorangehen. Wenn sein Gesetzgeber sich über geltende Verträge hinwegsetzt, ist Deutschland wortbrüchig und unzuverlässig.
    4. Wie wäre es, mit dem Vertragspartner eine Änderung auszuhandeln oder einen Vertrag zu beenden, wenn man meint, ein Vertrag sei nicht mehr tragbar?
    Karlsruhe und Herr Wieland liegen verfassungsrechtlich richtig, aber Verstöße gegen geltende internationale Verträge, weil es opportun scheint ("Steuerschlupflöcher schließen"), sind rechtspolitisch falsch.

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  • 26.02.2016 10:04, RDA

    Na dann können wir ja getrost sämtliche Konkordate, einschließlich des 1933 abgeschlossenen Reichskonkordates, per einfachem Bundesgesetz aushebeln.
    Dann kann unser Staat ganz viel Geld sparen, weil die Staatsleistungen dann nicht mehr in "freundschaftlichem Einvernehmen" sondern vom demokratisch legitimierte Gesetzgeber abgeschafft werden können. Trety Override, olé!

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