Obergrenze für die Aufnahme von Flüchtlingen: Der Natio­nal­staat hat nicht viel zu sagen

Genfer Flüchtlingskonvention, EU-Richtlinien und Grundgesetz: Daniel Thym erläutert, warum eine Obergrenze für Flüchtlinge in Deutschland oder Österreich nicht durch den Alleingang eines Nationalstaats realisierbar ist.

 

Politisch gründet der Reiz der Obergrenzen auf ihrer intuitiven Verständlichkeit, wenn die Politik verspricht, die Migration mit mathematischer Präzision zu steuern. Nun passen jedoch Ziel und Wirklichkeit gerade in der Flüchtlingspolitik nicht immer zusammen. Obergrenzen sind leicht zu verkünden, aber schwer umzusetzen. Das zeigt unter anderem das aktuelle Beispiel Österreichs, das gerade eine Obergrenze für Flüchtlinge vereinbarte.

In der Sache ist die österreichische Obergrenze zuerst einmal eine politische Zielvorgabe, deren Umsetzung bewusst offen gelassen wurde. Vor allem hat das Nachbarland Deutschlands (noch) nicht beschlossen, Asylbewerber künftig an der Grenze abzuweisen, sobald die fixe Anzahl erreicht ist. Dieses Zögern hat auch mit dem Recht zu tun, weil aus verschiedenen Gründen unklar ist, ob Obergrenzen überhaupt eingeführt werden dürfen. Solche Begrenzungen haben nämlich einen vierfachen Haken, der die Umsetzung wesentlich erschwert.

Nur EU-Gesetzgeber kann Obergrenzen dauerhaft etablieren

Erstens können dauerhafte und rechtsverbindliche Obergrenzen nur vom europäischen Gesetzgeber beschlossen werden, weil die allermeisten Asylbewerber derzeit einen Schutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) erhalten, der ebenso wie der sogenannte subsidiäre Schutz für Bürgerkriegsflüchtlinge in EU-Richtlinien niedergelegt ist. Diese gewähren, ebenso wie das Grundgesetz, einen Anspruch auf eine Einzelfallprüfung, wie jüngst auch der Präsident des Europäischen Gerichtshofs betonte. Für eine Änderung müsste die EU-Kommission einen Vorschlag machen, dem sodann eine Mehrheit der Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament zustimmen müsste.

Nun kann man versuchen zu argumentieren, dass Art. 72 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) es den Mitgliedstaaten gestatte, das EU-Recht außer Kraft zu setzen. Garantiert ist dies jedoch nicht, zumal sich in der Asyl-Qualifikations-Richtlinie 2011/95/EU spezielle Klauseln für eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit finden. Kurzfristige Maßnahmen lassen sich nach Maßgabe einer Verhältnismäßigkeitskontrolle eventuell rechtfertigen, aber dauerhafte Lösungen würden wohl kaum vor Gericht bestehen.

Genfer Flüchtlingskonvention und Grundgesetz als Auffangbecken

Zweitens steht nicht fest, ob eine Obergrenze für Flüchtlinge mit den deutschen Grundrechten und der GFK vereinbar wäre. Mehr oder weniger sicher ist dies nur beim subsidiären Schutz für Bürgerkriegsflüchtlinge vorauszusagen, weil der Europäische Gerichtshof in Luxemburg ausdrücklich betonte, dass es sich beim subsidiären Schutz um ein autonomes Schutzkonzept handelt, über dessen Umfang der EU-Gesetzgeber entscheidet.

Unsicher hingegen ist, ob dies auch für Flüchtlinge im Sinn der GFK gilt, zumal deren konkrete Bestimmung unklar bleibt, weil es keine maßgebende Auslegungsinstanz auf internationaler Ebene gibt. Es spricht zwar einiges dafür, dass die Konvention kein Individualrecht auf einen Flüchtlingsstatus umfasst. Dies beträfe dann aber nur die offizielle Verleihung eines Rechtstitels mit Folgerechten von der Freizügigkeit bis hin zum Sozialleistungszugang. Das Verbot der Nichtzurückweisung nach Art. 33 GFK ist unstreitig als Garantie eines jedes Einzelnen ausgestaltet.

Hinzu kommt, dass Art. 18 der EU-Grundrechtecharta so interpretiert werden kann, dass dieser eine Pflicht zur Flüchtlingsanerkennung auch dann enthält, wenn die GFK kein Individualrecht auf Anerkennung als Flüchtling umfasst. Wenn dem so wäre, könnten feste Obergrenzen für Flüchtlinge nur durch eine umfassende Vertragsänderung auf EU-Ebene erreicht werden. Das dauert Jahre und ein Erfolg wäre nicht garantiert.

Drittens brächte eine Obergrenze nur für den subsidiären Schutz wenig. Sobald die Quote für Bürgerkriegsflüchtlinge voll ist, könnten alle Personen, die es nach Deutschland oder Österreich schaffen, prüfen lassen, ob im Einzelfall nicht doch eine Verfolgung droht und deshalb Flüchtlingsschutz nach der GFK oder ein Asylstatus nach dem Grundgesetz zu gewähren ist. Langwierige Rechtsstreitigkeiten wären vorprogrammiert, wenn man eine Höchstgrenze nur für Bürgerkriegsflüchtlinge einführte. Speziell für Deutschland heißt dies, dass eine wirkungsvolle Obergrenze, die lange Rechtsstreitigkeiten umgeht, immer auch das Grundgesetz ändern müsste.

Zitiervorschlag

Daniel Thym, Obergrenze für die Aufnahme von Flüchtlingen: Der Nationalstaat hat nicht viel zu sagen. In: Legal Tribune Online, 22.01.2016, http://www.lto.de/persistent/a_id/18244/ (abgerufen am: 01.06.2016)

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Kommentare
  • 23.01.2016 19:18, RDA

    Tja, wenn der Nationalstaat nicht mehr viel zu sagen hat, dann muss er wohl die EU-Mitgliedschaft und die GFK kündigen. Das wäre dann auch ein politisches Signal für eine Senkung des Leistungsbilanzüberschusses und mehr Binnennachfrage.
    Man muss nur wollen.

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  • 23.01.2016 22:43, Ronald G. Asch

    Ich halte diese Argumentation für recht einseitig. Die europäischen Regelungen müssen als Ganzes betrachten werden. Theoretisch gilt in der ganzen EU das gleiche Recht: die Mehrzahl der Staaten entzieht sich aber der Anwendung dieses Rechtes indem sie Flüchtlinge einfach weiterschicken oder aber den Aufenthalt in ihrem Land so unattraktiv machen, dass keiner dorthin will, letzteres gilt am Ende auch für Frankreich, denn die Arbeitslosigkeit allein wird nicht alle Flüchtlinge abschrecken, sie ist ja niedriger als z B. in Spanien. Ein gerechter Verteilungsmechanismus wird von fast allen vehement abgelehnt und würde selbst, wenn er formal beschlossen würde, nicht durchsetzbar sein. Überdies wurden die Dublin III Regelungen durch die normative Kraft des Faktischen außer Kraft gesetzt – man kann sagen, dass sie von Anfang an falsch konzipiert waren, aber das kann man von den im Artikel genannten europarechtlichen Regelungen natürlich ganz genauso sagen, so dass ihre Außerkraftsetzung durch Nichtanwendung so legitim ist wie bei den Dublin III-Regelungen. Das Argument des Artikel ist doch dies: wenn die meisten europäischen Staaten sich auf alle möglichen Weise und im Falle z. B. Schwedens jetzt eben auch durch Grenzkontrollen der Anwendung des europäischen Rechtes entziehen, dann verbleibt die Verpflichtung sich an das Recht zu halten bei dem Staat, der am längsten am europäischen Recht festgehalten hat, er muss es dann auch bis zur bitteren Neige anwenden, das wäre Deutschland, er hat anders als die anderen kein Recht mehr auszusteigen. So kann wohl nur ein deutscher Jurist argumentieren befürchte ich. Im übrigen ist die EU selbst in der Eurokrise immer wieder dem Prinzip Not kennt kein Gebot gefolgt, etwa mit Blick auf die Statuten der EZB oder die Schuldengrenzen des Maastrichtvertrages, die faktisch außer Kraft gesetzt wurden. Warum sollte das hier bitte nicht möglich sein? Natürlich wäre es vorzuziehen wenn man sich auf europäischer Ebene z. B. auf Ausführungsbestimmungen zum geltenden Recht einigen würde, die eine Reduktion der Immigrationszahlen erlauben würden. Undenkbar ist das nicht. geschieht das nicht, muss aber das Projekt eines gemeinsamen europäischen Flüchtlingsrechtes als pro nunc gescheitert angesehen werden und für die Nationalstaaten gilt dann einfach ein videant consules ne quid detrimenti capiat res publica, also ein Rekurs auf rein nationale Rechtsprinzipien im Rahmen allenfalls des weiteren Völkerrechtes (Genfer Konvention), auch wenn der Europarechtler das nicht gerne zugeben wird. Wenn ein ganzes Rechtssystem als solche kollabiert und das gilt für den Versuch ein gesamteuropäisches Immigrationsrecht zu schaffen erst einmal, dann kann man Einzelregeln auch nicht mehr anwenden. Das alles kommt mit ein wenig so vor wie der Versuch das ius publicum des Sacrum Imperium Romanum im Jahre 1805 noch durchzusetzen.

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    • 25.01.2016 22:42, Hainer

      Wenn Mutti Merkel nicht alle eingeladen hätte , gäb es das alles nicht.

  • 28.01.2016 17:29, Oh-mein-Gott

    Genau, Hainer, dann gäbe es keine Krisenherde und Konflikte auf der Welt und in Deutschland würde sich kein Flüchtling blicken lassen. Ganz sicher.

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    • 01.02.2016 09:53, Ernst Hagen

      Es ist richtig, dass schon vorher Flüchtlinge ankamen. Sie verkennen allerdings bei Ihrer Aussage, dass ein Großteil der ankommenden Menschen inzwischen nicht mehr nur aus Krisenregionen kommt. Insoweit haben die unbekümmerten Äußerungen von Frau Merkel aber auch von Herrn Gabriel im September 2015 objektiv gesehen einen Prozess in Gang gesetzt, der eine Eigendynamik entwickelt hat.

  • 28.01.2016 20:25, Anton

    Ein guter Beitrag, in dem ich allerdings eine Auseinandersetzung mit dem von Udo Di Fabio im Auftrag der CSU erstellten Gutachten vermisse ("Migrationskrise als föderales Verfassungsproblem"). Mich wundert es überhaupt, warum Juristen einer direkten Auseinandersetzung hier ausweichen.

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  • 29.01.2016 17:02, Helmut Samjeske

    Art. 16 Abs. 2 GG ist eine Garantie für "Asylsuchende" und ein Auftrag an Grundrechteträger. Nämlich diejenigen, die beauftragt sind, hoheitliche Befugnisse auszuführen und dies in einem Dienst- und Treueverhältnis erledigen müssen, anzuhalten, weltweit für die Durchsetzung der Menschenrechte einzutreten. Konflikte nicht zu schüren, Waffen eben nicht zu liefern, den Internationalen Strafgerichtshof handlungsfähig zu machen und alles zu tun, daß das "Gewaltmonopol bei der UNO liegt". Was die Folge auslöst, daß jeder Despot nach Den Haag bestellt wird und sein Urteil in einem fairen Verfahren bekommt. Kommt er nicht, dann holt ihn eine Spezialeinheit der UNO. Damit werden Menschenrechte, siehe z. B. UN-Res. A 217 "III" weltweit durchgesetzt und auch gewährleistet. Damit erledigt sich dann das Flüchtlingsproblem und die Flut der Asylsuchenden. Im Grund genommen beschweren sich diese, durch ihr Gesuch, daß bei denen "zu Hause" eben nicht "aufgeräumt worden ist". Ein Versagen der dortigen Bevölkerung. Sie haben im Grunde genommen ihr Land verwüstet und die Verlierer kommen zu uns und erklären "ASYL"!

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    • 11.02.2016 17:56, Professional

      Und die Spezialeinheit der UNO das sind dann Sie, H. Samjeske.
      Aber ich glaube, dafür wären Sie sich dann doch zu schade......
      Ich jedenfalls lehne diese kulturfremden Invasoren vollständig; auch deren Gewalt- und Unterdrückungsreligion.

    • 12.02.2016 09:33, Helmut Samjeske

      Man weiß längst was erforderlich ist, um Konflikte zu beseitigen. Zunächst bedarf es eines Oberbaus und die Bereitschaft genau die "Verträge" einzuhalten, die abgeschlossen worden sind. Nichts anderes ist die Charta der Vereinten Nationen und alle Resolutionen + Verfassungen, die dem folgend, dem UN-Standard als Mindeststandard zu entsprechen haben. Daraus leitet sich dann eine weltweite Sicherheitspolitik ab, die auf der Ebene der UN den verfassungswidrig "Herrschenden" ganz schnell das Handwerk legt. Dazu braucht es Ausführungs-Organe, sämtlich den Prinzipien des fairen Verfahrens unterstellt. Da steht natürlich das Nationalsstaatsdenken, was nichts weiter als eine gehörige Portion Egoismus ist, im Wege. "Kultur" im Rahmen der Menschenrechte bringt Vielfalt und neue Erfahrungen.

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