Ausstieg aus S21

Die neue Landesregierung unter Ministerpräsident Kretschmann wird immer noch von der Frage des leidigen Bahnhofsneubaus in Stuttgart bedrängt. Das Problem hat dabei verschiedene Facetten. Finanziell gesehen steigen die Kosten mit jedem Tag der Hängepartie - egal, ob der Tiefbahnhof weitergebaut wird oder die Stuttgarter aussteigen. Die Zeit drängt.

Politisch haben die Grünen der Mobilisierung der Stuttgart 21-Gegner einen Teil ihres Wahlerfolgs zu verdanken. Die Wähler erwarten nun von der Partei, dass sie das ganze Projekt beerdigt. Die SPD dagegen befürwortet das Vorhaben nach wie vor. Da die frisch vermählten Koalitionäre keinen Kompromiss in der Sache finden können, muss eine andere Lösung her, damit die noch junge Regierung nicht als handlungsunfähig dasteht.

Zu guter Letzt gibt es auch noch die rechtliche Seite: Unter der damaligen schwarz-gelben Regierung hatte sich das Land gegenüber der Deutschen Bahn vertraglich verpflichtet, den Bahnhofsneubau mit zu finanzieren. Nach dem gegenwärtigen Stand der Dinge sollen die Kosten außer vom Land und der Bahn auch vom Bund, der Stadt Stuttgart, der Flughafengesellschaft und dem Verband der Region Stuttgart getragen werden. Ein Ausstieg aus dem Vertrag ist für das Ländle nicht einfach: Mit dem angepeilten Ausstiegsgesetz und der Volksabstimmung betritt die Regierung rechtliches Neuland.

Das Volk soll es richten

Der Plan der uneinigen Koalitionäre sieht vor, dass das so genannte Kündigungsgesetz im Landtag scheitert und dann das Volk entscheidet, ob die Regierung aus der Finanzierung von Stuttgart 21 aussteigen soll. Ein solches Gesetz könnte das Land berechtigen, den Finanzierungsvertrag zu kündigen – allerdings gegen eine Entschädigung der Vertragspartnerin Deutsche Bahn.

Dieser Plan hat den Charme, dass die Entscheidung über die Finanzierung und damit faktisch über den Weiterbau des neuen Bahnhofs nicht die Regierung, sondern das Volk treffen würde. So könnten beide Seiten ihr Gesicht wahren.

Allerdings drohen bereits auf dem Weg zur Volksabstimmung, die über  Art. 60 Abs. 3 Landesverfassung Baden-Württemberg (LV BW) führen soll, rechtliche Klippen. Einige Verfassungsrechtler halten den grün-roten Plan für verfassungswidrig. Art. 60 Abs. 3 LV BW verlangt eine von der Regierung beim Landtag eingebrachte Gesetzesvorlage, die dieser ablehnt. Beantragt dann ein Drittel der Mitglieder des Landtages, die abgelehnte Vorlage zur Volksabstimmung zu bringen, kann die Regierung diesem Antrag folgen: Es kommt zu einer Vorlage an das Volk.

Was Geld kostet, ist noch kein Haushaltsgesetz

Die erste rechtliche Schwierigkeit besteht darin, dass Art. 60 Abs. 3 LV BW dem Anschein nach auf Minderheitsregierungen ausgerichtet ist. Die Vorschrift soll eigentlich also Fälle regeln, in denen Regierungen im Zwist mit dem Landtag liegen. Eine solche Situation liegt zwar nicht vor, denn die  Koalition im Landtag ist stabil. Die Vorschrift kann aber trotzdem Anwendung finden: In der Einzelfrage des Finanzierungsausstiegs findet Grün-Rot tatsächlich keine Landtagsmehrheit.

Insofern gibt es einen Dissens in der Sache zwischen Regierung und Parlament, der für die Anwendung von Art. 60 Abs. 3 LV ausreicht.

Auch an ihrem Thema dürfte die geplante Volksabstimmung nicht scheitern. Zwar geht es bei Stuttgart 21 um viel Geld und die baden-württembergische Landesverfassung bestimmt in Art. 60 Abs. 6 ausdrücklich, dass das Volk nicht über das Haushaltsgesetz abstimmen darf. Der Grund für diesen Ausschluss des Volkes von einer so wichtigen Gesetzgebungsmaterie liegt darin, dass das Haushaltsgesetz eine Art politischen Generalplan darstellt: Eine unübersehbare Zahl von Einzelentscheidungen mit finanziellen Auswirkungen muss miteinander abgewogen und koordiniert werden. Das Haushaltsgesetz ist also die Summe einer Vielzahl von Kompromissen.

Diesen Prozess kann das Volk nicht in einer Abstimmung leisten, die "digital" funktioniert und nur ein "ja" oder ein "nein" kennt. Haushaltsgesetze sind daher in den Verfassungen der Bundesländer generell von Volksabstimmungen ausgeschlossen - mit gutem Grund.

Wollte man jedoch alle Entscheidungen von der Volksgesetzgebung ausnehmen, die Geld kosten. wäre das Instrument der Volksabstimmung tatsächlich gegenstandslos. Ein Ausstieg aus der Finanzierung würde zudem zwar die Pflicht zu Entschädigungszahlungen an die Bahn nach sich ziehen, umgekehrt aber auch das Land von der Finanzierung des Bahnhofsneubaus entlasten. Das Kündigungsgesetz aber dürfte daher ein für den Haushalt weitgehend neutrales Gesetz sein, so dass eine Volksabstimmung bereits deshalb nicht ausgeschlossen wäre.

Das Land darf Vorhaben des Bundes nicht finanzieren

Ein drittes Argument gegen eine baden-württembergische Volksabstimmung zum Projekt Stuttgart 21 lautet, dem Land fehle in Fragen des Eisenbahnbaus die Verbandskompetenz, es sei also nicht zuständig. Daher könne, wenn schon das Land nicht zuständig sei, auch das Landesvolk nicht wirksam über einen Bahnhofsneubau abstimmen.

In der Tat weist Art. 87e Abs. 4 Grundgesetz (GG) den "Ausbau und Erhalt des Schienennetzes" dem Bund als Aufgabe zu. In dem geplanten Ausstiegsgesetz geht es aber nicht um den Bau oder Erhalt von Eisenbahnen, sondern um die finanzielle Beteiligung des Landes an einem Vorhaben der Deutschen Bahn. Der 1969 neu eingefügte Art.104a Abs. 1 GG bestimmt allerdings, dass Bund und Länder die Kosten für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben jeweils aus eigener Tasche tragen müssen, das sogenannte "Verbot der Mischfinanzierung".

Damit sollte historisch eine Politik des "goldenen Zügels" verhindert werden, durch die der Bund über Finanzgeschenke Einfluss nimmt und faktisch in die Länder hineinregiert. Das Verbot der Mischfinanzierung dient also dazu, die Sphären von Bund und Ländern nicht nur in Bezug auf die Aufgabenwahrnehmung, sondern auch auf die dahinter stehende Finanzierung voneinander zu trennen. Damit sollten ursprünglich die Länder in ihrer Eigenständigkeit geschützt werden.

Der Berliner Verfassungsrechtler Hans Meyer hat in einem Gutachten für die Landtagsfraktion der Grünen in Baden-Württemberg darauf hingewiesen, das eine Mischfinanzierung auch in die andere Richtung – wenn also ein Land Bundesaufgaben mit finanziert – dem Verbot der Mischfinanzierung unterfällt. Anderenfalls könnten finanzstarke Länder Infrastrukturentscheidungen des Bundes, etwa beim Autobahn- oder eben beim Eisenbahnbau, auf Kosten schwächerer Länder zu ihren Gunsten beeinflussen.

Schließt man sich dieser Ansicht an, ist der Finanzierungsvertrag zwischen dem Land Baden-Württemberg und der Bahn wegen Verstoßes gegen das Grundgesetz nichtig. Eine Volksabstimmung, die wie gewünscht zum Ergebnis käme, dass das Land aus dem Projekt aussteigen soll, würde also bestätigen, was bereits Rechtslage ist: Die Finanzierung des Bahnhofs durch das Land darf nicht stattfinden. Scheitert die Volksabstimmung, änderte dies die Rechtslage nicht: Das Land darf keine Kosten für Maßnahmen übernehmen, die in der Zuständigkeit des Bundes liegen.

Hauptsache, das Thema ist vom Tisch

Aber auch dann, wenn man der Ansicht ist, das Verbot der Mischfinanzierung sei hier nicht einschlägig, betrifft ein Ausstieg aus der Finanzierung durch das Land jedenfalls nicht den Bau von Stuttgart 21 selbst, sondern nur die Verteilung der Kosten dafür. Die Deutsche Bahn müsste gegebenenfalls auf den Beitrag des Landes verzichten und entscheiden, ob sie Stuttgart 21 auch so, also aus eigener Tasche und mit der Unterstützung der anderen Beteiligten finanzieren kann. Auch aus dieser Perspektive gibt es kein Kompetenzproblem, das eine Volksabstimmung verhindert.

Der Weg zu einer Volksabstimmung über das Ausstiegsgesetz ist also rechtlich wohl frei. Erfolg haben wird die Volksabstimmung aber vermutlich nicht: Nach Art. 60 Abs. 5 LV BW ist eine Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich, wobei mindestens ein Drittel der stimmberechtigten Bürger zustimmen muss.

Bedenkt man die bereits relativ hohe Beteiligung an der letzten Landtagswahl von 66,3 Prozent, entspricht die Zustimmung von einem Drittel der Stimmberechtigten einem Wahlergebnis von etwa 50 Prozent. Es wird schwierig sein, dieses Hindernis zu überwinden. Den grün-roten Koalitionären mag das letztlich gleich sein. Hauptsache, das Bahnhofsthema ist vom Tisch.

Der Autor Dr. Sebastian Roßner ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtstheorie und Rechtssoziologie an der Heinreich-Heine-Universität Düsseldorf.

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