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Euro-Krise und Rettungsschirm: Weicht das Recht der Politik?

Der von den Euro-Staaten am 10. Mai aufgespannte Rettungsschirm sprengt alle bisherigen Dimensionen. Neben der ökonomischen Kritik an diesem Vorgehen wird auch seine rechtliche Zulässigkeit angezweifelt. Doch die europäischen Verträge lassen der Politik mehr Spielraum, als es dem Eindruck der Öffentlichkeit entspricht. Die Verantwortung liegt damit dort, wo sie hingehört.

Am 10. Mai haben die EU-Finanzminister die Errichtung eines gemeinsamen Hilfssystems für Mitglieder der Eurozone beschlossen, die in Zahlungsschwierigkeiten geraten. Ein Rettungsschirm ähnlich demjenigen, der nur Tage zuvor für Griechenland aufgespannt wurde, soll verhindern, dass an den Finanzmärkten weiterhin auf die Insolvenz einzelner Mitgliedstaaten der Eurozone spekuliert wird und dadurch die Gemeinschaftswährung insgesamt in Gefahr gerät. Das verabschiedete Paket hat drei Komponenten:

  • Die Euro-Staaten übernehmen in ähnlicher Form wie bei der Griechenland-Hilfe Kreditgarantien über eine Gesamtsumme von bis zu 440 Milliarden Euro.
  • Die EU-Kommission stellt aus ihren Mitteln bis zu 60 Milliarden Euro für Kredite bereit.
  • Der Internationale Währungsfonds wird mit der Hälfte der von den Euro-Staaten zugesagten Summe über seine üblichen Kreditlinien eingebunden.

Darüber hinaus hat die Europäische Zentralbank (EZB) zur Unterstützung des Rettungsschirms den Ankauf von Staatsanleihen gefährdeter Staaten zugesagt und mit diesem auch bereits begonnen.

Mit Ausnahme der Einbindung des IWF sind alle diese Maßnahmen im Grundsatz europarechtlich bedenklich.

Art. 125 Abs. 1 AEUV – Die "No-Bail-Out"-Klausel

Soweit die Euro-Staaten wie im Falle Griechenlands bilaterale Hilfen in Form von Krediten bzw. Garantien gewähren, kommt ein Verstoß gegen Art. 125 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in Betracht. Nach dieser Vorschrift haften die Mitgliedstaaten wechselseitig nicht für ihre jeweiligen Verbindlichkeiten und treten auch nicht dafür ein.

Daraus wollen einzelne Stimmen ein grundsätzliches Verbot jeglicher finanziellen Unterstützung innerhalb der Eurozone herleiten. Gegen die Griechenland-Hilfe ist auch bereits eine Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht anhängig. Die gleichzeitig mit dieser beantragte einstweilige Anordnung hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) zwar mit Beschluss vom 7. Mai abgelehnt – allerdings nur aufgrund einer pauschalen Interessenabwägung mit der Begründung, die Nachteile für die Allgemeinheit wögen zu schwer, falls die Hilfe jetzt untersagt und später für rechtmäßig befunden würde.

Diese weitgehende Interpretation der Norm - als ein grundsätzliches Verbot finanzieller Unterstützung der Euro-Staaten untereinander - würde jedoch den Rahmen von Art. 125 AEUV sprengen. Der Sinn dieser Vorschrift besteht darin, alle Formen des finanziellen Einstehenmüssens der Euro-Mitglieder füreinander auszuschließen. Die Betonung dabei liegt aber auf dem Wort "müssen". Gläubiger von Euro-Staaten sollen wissen, dass sie im Falle eines Forderungsausfalls keinen anderen Staat der Eurozone haftbar machen können.

Freiwillige Beistandsleistungen werden dadurch nicht ausgeschlossen. Alles andere würde zu dem sinnwidrigen Ergebnis führen, dass etwa Deutschland jedem Staat der Welt nach freiem politischem Ermessen Kredite und andere finanzielle Hilfen gewähren könnte – nur nicht denjenigen Partnern, mit denen es am engsten verbunden ist und von deren Wohlergehen es am meisten abhängt.

Art. 122 Abs. 2 AEUV – Die Beistandsklausel

Für die direkt von Seiten der Union zu gewährenden Hilfen gilt unter dem Aspekt von Art. 125 Abs. 1 AEUV das Gleiche. Hier entsteht allerdings ein zusätzliches Problem: Nach dem in Art. 7 AEUV festgeschriebenen Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung bedarf die Union dafür einer besonderen Kompetenzgrundlage. Hier bietet sich Art. 122 Abs. 2 AEUV an, nach dem die Union einem Mitgliedstaat finanziellen Beistand gewähren kann, wenn dieser aufgrund von außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen, von (gravierenden) Schwierigkeiten betroffen oder ernstlich bedroht ist.

Ob die Probleme, die sich der Kontrolle des betreffenden Mitgliedstaates entziehen, von diesem selbst verursacht sind, spielt dabei eigentlich keine Rolle. Dennoch wird versucht, aus dieser Formulierung abzuleiten, dass Beistand nur in solchen Situationen gewährt werden dürfe, die auch finanziell gesunde Staaten in ihrer Zahlungsfähigkeit bedrohten.

Auf eine solche Einschränkung hat man bei der Formulierung von Art. 122 Abs. 2 AEUV aber gerade verzichtet. Die Einschätzung der Lage und der Notwendigkeit eines Beistands bleibt daher mit guten Gründen bei den politischen Organen der Union.

Art. 123 AEUV – Das Schuldtitelerwerbsverbot

Hinsichtlich des Verhaltens der Europäischen Zentralbank ist Art. 123 AEUV zu beachten, der ein Verbot der Finanzierung mitgliedstaatlicher Haushalte durch die EZB statuiert. Dazu werden direkte Zentralbankkredite ebenso verboten wie der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln, das heißt Staatsanleihen.

Die EZB umgeht dieses Verbot zur Zeit, indem sie die Anleihen der betroffenen Staaten nicht direkt von den öffentlichen Emittenten übernimmt, sondern mittelbar am Kapitalmarkt erwirbt. Auch hierfür gilt jedoch: Das Wort "unmittelbar" ist bewusst in Art. 123 AEUV aufgenommen worden, um der Zentralbank eine Offenmarktpolitik ohne größere Begrenzungen zu ermöglichen. Man kann es nicht nachträglich im Wege der Interpretation wieder aus dem Vertrag streichen.

Der Rettungsschirm ist damit in allen seinen Aspekten von europäischem Recht gedeckt. Dennoch bleibt ein gewisses Unwohlsein zurück: Die gegenwärtige Krise zeigt, dass die Währungsunion nicht zum Nulltarif zu haben war. Der in Art. 125 Abs. 1 AEUV festgeschriebene Haftungsausschluss behält zwar seinen Sinn – aber es wird deutlich, dass dieser nur in der Gewährleistung eines Notausgangs besteht.

Wenn alle Stricke reißen, können die einzelnen Mitgliedstaaten aus der Währungsgemeinschaft flüchten, ohne die Schulden der anderen mitnehmen zu müssen. Umgekehrt wird die Gemeinschaftswährung jedoch nur so lange Bestand haben, wie sich die Mitgliedstaaten – wie soeben geschehen – politisch nach außen als Haftungsgemeinschaft definieren.

Es ist nicht zu leugnen, dass das bei der Vereinbarung des Maastrichter Vertrages so nicht gesehen oder jedenfalls nicht so dargestellt wurde. Inwieweit das ökonomisch als positiv oder negativ zu bewerten ist, ist eine andere Frage. Das Recht entscheidet diese Frage aber nicht. Vielmehr überlassen die europäischen Verträge diese Beurteilung bewusst den politischen Entscheidungsorganen. Und die Politik wird auch die Verantwortung zu tragen haben, wenn es schiefgeht.

Der Autor Prof. Dr. Ralph Alexander Lorz ist Inhaber des Lehrstuhls für Deutsches und Ausländisches Öffentliches Recht, Völkerrecht und Europarecht an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf.

Zitiervorschlag

Ralph Alexander Lorz, Euro-Krise und Rettungsschirm: Weicht das Recht der Politik? . In: Legal Tribune Online, 14.05.2010 , https://www.lto.de/persistent/a_id/525/ (abgerufen am: 12.11.2019 )

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Kommentare
  • 14.05.2010 16:07, Rosamunde Pilcher

    Die EU-Kommission und die Mitgliedstaaten wollen eine rechtlich selbständige Zweckgesellschaft (Special Purpose Vehicle) errichten, die - unterstützt durch Garantien der Mitgliedstaaten - Kredite am Kapitalmarkt aufnimmt und die Erlöse an die Wackelkandidaten weiterleitet. Die Kreditaufnahme erfolgt durch die Emission von Anleihen, die von den Rating-Agenturen bewertet werden sollen. Es handelt sich um dieselbe Konstruktion, mit der die gescheiterten Banken wie z.B. die IKB gewaltige, aber versteckte Risiken eingegangen sind, die sie in der Bilanz nicht zeigen mussten ("Off-Balance-Sheet-Vehikel"). M.E. wird hier ein Schattenhaushalt geschaffen, der
    - größer ist als der Bundeshaushalt (500 vs. 328 Mrd. Euro),
    - völlig außerhalb des normalen Haushaltsprozesses steht und
    - durch die Verwendung von Garantien statt Geldmitteln den Bail-Out verschleiert.

    Die Argumentation zum Ankauf der Staatsanleihen überzeugt mich auch nicht. Die EZB kauft Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt, für die es ohne die Ankäufe keinen Primärmarkt mehr gäbe. Da kann die EZB die Anleihen auch gleich direkt übernehmen.

    Wir alle wissen, dass Griechenland seine Staatsschulden nicht aus eigener Kraft zurückzahlen kann. Die Garantien gegenüber der Zweckgesellschaft und der Anleihekauf werden letztlich zu Verlusten führen, die Deutschland anteilig übernehmen muss. In der nächsten Rezession werden weitere Südländer umfallen, die dann ebenfalls Anspruch auf verlorene Zuschüsse anmelden. Mit der Zeit entsteht eine Art EU-Finanzausgleich, der im AEUV nicht vorgesehen ist.

  • 16.05.2010 20:56, Jürgen Struckmeier

    Zum Abschitt "Art. 125 Abs. 1 AEUV – Die "No-Bail-Out"-Klausel":
    In diesem Zusammenhang von "Freiwilligkeit" zu reden, ist eher makaber --- aber dies ist ein anderes Thema.
    Das Ergebnis, dass "finanzielle Hilfen" ausgeschlossen sind, ist ganz und gar nicht "sinnwidrig". Im Gegenteil, ein solches Verbot ist sogar die einzige Möglichkeit, eine Währungsunion unter weiterhin souveränen Staaten zu veranstalten, also unter Staaten, deren nationale Parlamente ihre Haushaltsautonomie beibehalten. Der Sinn der Regelung war nämlich, dass kein Land über die EU-Fonds hinaus (z.B. den Kohäsionsfond) weitere Finanzmittel von anderen Euro-Staaten zu erwarten haben sollte, um jeden Staat zu Haushaltsdisziplin zu zwingen. Es sollte mit dem Verbot zusätzlicher Leistungen verhindert werden, dass ein Verschuldungswettlauf in Gang gesetzt werden kann, bei dem immer derjenige der Dumme ist, der sich am wenigsten verschuldet. Mit der Verknüpfung in einer Währungsunion durch Unterschrift unter den Maastricht-Vertrag gingen die Staaten ein besonderes Verhältnis zueinander ein. Deshalb trägt auch der Vergleich mit "jedem Staat der Welt" nicht.

  • 19.05.2010 16:17, Hanspeter K. Scheller

    Die "No-Bail-Out"-Klausel macht nur als Verbotsklausel Sinn. Mit dem Verbot sollte nach übereinstimmender Auffassung aller am Abschluss des "Maastricht-Vertrags" Beteiligten das sog. "Free-Rider-Problem" gelöst werden. Den damals am Verhandlungstisch Sitzenden war bewusst, dass eine Währungsunion ohne gleichzeitige Fiskalunion ein "Moral Hazard Risk" beinhaltete, d.h. das Risiko, das fiskalische Disziplinlosigkeit eines Landes zu Beeinträchtigungen für die gemeinsame Währung und damit für alle übrigen Länder führen könnte. Mit Griechenland hat nun Euroland dieses Risiko sehr eindeutig vorgeführt bekommen, wobei die Ereignisse der letzten Monate die Vorstellungskraft der Väter des Vertrages überstiegen haben dürften.

    Um dieses Risiko auszuschliesse, haben die Väter des Vertrags die "No-Bail-Out"-Klausel vereinbart. Jedes Land sollte wissen, dass ihm weder die Union noch ein anderes Euro-Mitglieds-Land zur Hilfe kommen würde, wenn es sich fiskalischer Disziplinlosigkeit schuldig machen würde. Es sollte nicht darauf zählen können, dass schlussendlich die anderen Länder ihm doch noch helfen würden.

    Jede andere Interpretation der Klausel macht im Gegenteil keinen Sinn. Keinesfalls wollte man nur "deklarieren", dass die Union und die Mitgliedstaaten nicht gegenseitig für ihre Schulden haften würden. Mit dem Abschluss des Maastricht-Vertrags blieb die Union ein Staatenbund. Es ist selbstverständlich, dass in einem Staatenbund jeder Staat mangels anderslautender Vereinbarungen nur für seine eigenen Schulden haftet. Eine Selbstverständlichkeit braucht man aber nicht feierlich in einem eigenen Vertragsartikel zu deklarieren, wie es Prof. Lorz suggeriert.

    Dass die "No-Bail-Out"-Klausel sowie das Verfahren gegen übermässige Haushaltsdefizite einen hinreichenden Schutz gegen das "Free-Rider-Problem" bieten würde, daran bestanden bereits beim Abschluss des "Maastricht-Vertrags" Zweifel. Deshalb kam es auf Betreiben Deutschlands 1997 zum Abschluss des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Dieser Pakt präzisierte nur die fiskalpolitischen Regeln des "Maastricht-Vetrages". Ansonsten beinhaltet er lediglich eine Entschliessung des EU-Rates, die zwar verbindlich, aber nicht sanktionsbewehrt ist.Die Befolgung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes hängt deshalb letztlich davon ab, dass die Eur-Länder ihren Verpflichtungen nachkommen. Zwingen kann man sie dazu nicht.

  • 20.12.2010 15:54, Erwin Stamler

    . . . wenn es schiefgeht

  • 10.09.2012 10:59, Clemens Gutsche

    Sehr geehrter Herr Prof. Lorz, sind sie Richter? Was Recht bzw. Unrecht ist, haben im Zweifel immer noch diese zu entscheiden.

    Betreff. Art. 123 I AEUV: Das Wort „unmittelbare“ bezieht sich (nur) auf „Erwerb von Schuldtiteln“ und nicht auf „von Mitgliedstaaten“, das ergibt sich eindeutig aus dem verwendeten Begriff „unmittelbare“ (mit „e“ am Ende), andernfalls hätte der Gesetzestext - so wie Sie ihn absolut interpretieren wollen - lauten müssen „ . . . sind ebenso verboten wie der Erwerb von Schuldtiteln unmittelbar von diesen (Mitgliedstaaten) durch die Europäische Zentralbank oder die nationalen Zentralbanken“. Auch am Sekundärmarkt kann der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln erfolgen, z.B. Schuldtitel von Griechenland (griechische Staatsanleihen).
    Wenn ich mir zwei Auto mit dem Stern und dem weißblauen Emblem auf dem Kühler beim Autohändler um die Ecke kaufe, dann liegt auch der unmittelbare Erwerb von Wagen von (den Firmen) Mercedes Benz und BMW vor und nicht der Erwerb von Wagen unmittelbar von (den Firmen) Mercedes Benz und BMW. In den Worten „von Schuldtiteln“ verbraucht und erschöpft sich das vorangestellte Wort „unmittelbare“ in seiner Eindeutigkeit.

    Insbesondere wenn es um exorbitant hohe Milliardenbeträge geht, für die am Ende die Steuerzahler (vornehmlich in Deutschland) geradezustehen haben, sollte man auch als Professer zunächst einmal den konkreten Wortlaut zu Grunde legen, denn dieses zeichnet einen Rechtsstaat in der Rechtsfindung aus.

    • 15.09.2012 10:05, Clemens Gutsche

      Sehr geehrter Herr Prof. Lorz, so haben die Karlsruher Richter am 12.09.2012 dazu entschieden:

      BVerfG, 2 BvR 1390/12 vom 12.9.2012, Absatz-Nr. 278
      Auch eine Hinterlegung von Staatsanleihen durch den Europäischen Stabilitätsmechanismus bei der Europäischen Zentralbank als Sicherheit für Kredite würde gegen das Verbot unmittelbaren Erwerbs von Schuldtiteln öffentlicher Stellen verstoßen. Dabei kann offen bleiben, ob hierin eine Übernahme von Schuldtiteln direkt vom öffentlichen Emittenten am Primärmarkt läge oder nach dem Zwischenerwerb durch den Europäischen Stabilitätsmechanismus einem Erwerb am Sekundärmarkt entsprechen würde. Denn ein Erwerb von Staatsanleihen am Sekundärmarkt durch die Europäische Zentralbank, der auf von den Kapitalmärkten unabhängige Finanzierung der Haushalte der Mitgliedstaaten zielte, ist als Umgehung des Verbotes monetärer Haushaltsfinanzierung ebenfalls untersagt (vgl. auch 7. Erwägungsgrund der Verordnung <EG> Nr. 3603/93 des Rates vom 13. Dezember 1993 <ABl EG Nr. L 332 vom 31. Dezember 1993, S. 1>). Dem trägt der ESM-Vertrag Rechnung, dessen 4. Erwägungsgrund die strikte Einhaltung des Rahmens der Europäischen Union, der integrierten makroökonomischen Überwachung, insbesondere des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, des Rahmens für makroökonomische Ungleichgewichte und der Vorschriften für die wirtschaftspolitische Steuerung der Europäischen Union anmahnt. Hierzu zählt Art. 123 AEUV.

  • 13.01.2013 01:47, redlich

    Lieber Herr Gutsche,
    ihr erster Kommentar ist wohl nicht richtig. In der englischen Fassung des Art. 123 AEUV steht
    "... other bodies governed by public law, or public undertakings of Member States shall be prohibited, as shall the purchase DIRECTLY FROM THEM by the European Central Bank or national central banks of debt instruments."

    Aber das BVerfG hat das ja schon geklärt. Fraglich ist eben, ob der Staatsanleihenkauf auf die Umgehung des Verbotes monetärer Haushaltsfinanzierung zielt. Ich denke dies ist der Fall.