BVerwG zu Verjährungsfrist bei Erstattungsansprüchen: Selbst für Behörden zu lang

von Gunilla Klöhn und Florian van Schewick

17.03.2017

Dürfen Behörden sich mit der Geltendmachung ihrer Ansprüche bis zu 30 Jahre Zeit lassen? Nein, entschied gestern das BVerwG, auch für sie gilt die Drei-Jahres-Frist des BGB. Richtig so, finden Gunilla Klöhn und Florian van Schewick.

 

Ein weiterer Senat des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) hat nunmehr entschieden, dass öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche vergleichbar zivilrechtlichen Bereicherungsansprüchen in drei Jahren ab Kenntnis verjähren (Urt. v. 15.03.2017, Az.: 10 C 3.16). Während vor der Schuldrechtsmodernisierung Einigkeit dahingehend bestand, dass öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche nach 30 Jahren verjährten, setzen sich die Senate des Bundesverwaltungsgerichts seitdem mit der Frage auseinander, ob es bei einer Verjährungsfrist von objektiv 30 Jahren verbleibt oder ob eine kenntnisabhängige Drei-Jahres-Frist entsprechend § 195 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) n.F. anzuwenden ist.

Unstreitig ist, dass auch öffentlich-rechtliche Ansprüche verjähren. Spezielle Vorschriften zur Verjährung sucht man indes in den meisten Fällen vergebens, wodurch Analogieschlüsse erforderlich sind. Hierbei ist den Besonderheiten des öffentlichen Rechts Genüge zu tun, um die sachnächste Verjährungsregelung zu ermitteln. Ein pauschaler oder allzu leichtfertiger Verweis auf zivilrechtliche Vorschriften verbietet sich daher. Gleichwohl drängt sich die Vergleichbarkeit der Interessenlage gerade bei den dem Zivilrecht nachgebildeten öffentlich-rechtlichen Ansprüche auf.

Behörde ließ sich über fünf Jahre Zeit

Im nun entschiedenen Fall machte die Behörde die Rückforderung von Zuwendungen geltend, die sie als Zuschuss für Existenzgründer gewährt hatte. Die Zuwendung stand unter der auflösenden Bedingung, dass der mitfinanzierte Betrieb während der gesamten Laufzeit des Zuschusses eigenbetrieblich gewerblich genutzt wird. Der Kläger hatte der beklagten Behörde bereits 2007 mitgeteilt, dass ihn die Gesellschafterversammlung Ende November 2006 als Geschäftsführer abberufen habe. Noch 2007 schied der Kläger aus der Gesellschaft aus. Die auflösende Bedingung war eingetreten. Auf die genannte Mitteilung reagierte die Beklagte allerdings jahrelang nicht. Vielmehr setzten sich die Parteien schriftlich über die weiteren Modalitäten der Tilgungsraten auseinander. Erst im August 2012 forderte die Beklagte den Kläger unter Verweis auf den Eintritt der auflösenden Bedingung auf, die gezahlten Zuschüsse zurück zu zahlen.

Mit seinem Urteil stellte das BVerwG die Entscheidung des Verwaltungsgerichts (VG) Koblenz wieder her. Dieses hatte die zivilrechtliche, kenntnisabhängige Regelverjährungsfrist von drei Jahren zur Anwendung gebracht. Eine nähere Auseinandersetzung mit der Frage der entsprechenden Anwendbarkeit dieser Regelung blieb allerdings aus.

OVG: 30-Jahres-Frist wegen "Besonderheiten des öffentlichen Rechts"

Das Oberverwaltungsgericht (OVG) Rheinland-Pfalz kippte die erstinstanzliche Entscheidung und nahm an, dass für öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche nach § 49a Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) die kenntnisunabhängige 30-jährige Verjährungsfrist des alten Schuldrechts weitergelte. Rechtssicherheit und Rechtsfrieden geböten eine 30-jährige Verjährungsfrist, ließen diese aber auch genügen. So berücksichtige die dreijährige Verjährungsfrist die Besonderheiten des öffentlichen Rechts nicht ausreichend. Insbesondere liege es "vielfach gerade nicht im Interesse des öffentlich-rechtlichen Gläubigers, den geltend gemachten Anspruch schnellstmöglich durchzusetzen". Vielmehr spielten auch Gemeinwohlinteressen wie soziale Belange oder die Erhaltung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Abgabenschuldners eine Rolle.

In der 30-jährigen Verjährungsfrist komme dagegen ein allgemeiner Rechtsgedanke zum Ausdruck, der eine zutreffende Konkretisierung der Grundsätze von Rechtssicherheit und Rechtsfrieden in Abwägung gegen den Grundsatz der gesetzmäßigen Verwaltung darstelle.

Analogie zu altem Recht heute kaum noch verständlich

Dieser Argumentation ist der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts nun entgegengetreten. Der Gesetzgeber habe mit der Neufassung der Vorschriften zur Verjährungshemmung in §§ 53, 102 VwVfG zum Ausdruck gebracht, dass für öffentlich-rechtliche Ansprüche grundsätzlich das neue Verjährungsrecht gelten könne. Es liege daher keine grundlegende Unvereinbarkeit vor. Zwar fehle eine ausdrückliche Anordnung für öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche nach § 49a VwVfG, doch sei dieser Anspruch strukturell dem zivilrechtlichen Bereicherungsanspruch vergleichbar, sodass eine Anwendung der gleichen Verjährungsvorschriften nahe liege.

Das Urteil des 10. Senats des Bundesverwaltungsgerichts überrascht nicht. Im Gegenteil ist es mehr als ein Jahrzehnt nach der Schuldrechtsreform kaum noch verständlich, weshalb heute noch Analogien zum alten Rechtszustand gebildet werden sollten. Dies gilt umso mehr, wenn auch die entsprechenden Sachverhalte gar keinen Bezug mehr zur alten Rechtslage aufweisen.

Ob man zudem aus einem allgemeinen Rechtsgrundsatz in mathematischer Genauigkeit eine 30-jährige objektive Verjährungsfrist folgern kann, mag mit Recht bezweifelt werden. Ein solcher Ansatz begegnet bei seiner dogmatischen Herleitung sicherlich einigen argumentativen Hindernissen.

Langsamkeit nicht im Gemeinwohlinteresse

Auch der Grundsatz der Rechtmäßigkeit der Verwaltung spricht nicht zwingend gegen eine dreijährige Verjährungsfrist. Er gebietet die Herstellung gesetzeskonformer Zustände durch Rückforderung zu Unrecht gezahlter Zuwendungen. Allerdings dient gerade die dreijährige Frist zur Geltendmachung öffentlich-rechtlicher Erstattungsansprüche einer zeitnahen Verwirklichung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Dies entspricht zugleich dem verfassungsrechtlichen Grundsatz einer ordnungsgemäßen Haushaltsführung und des sparsamen Mitteleinsatzes.

Auch die (neuen) zivilrechtlichen Verjährungsvorschriften schaffen zudem einen Ausgleich zwischen widerstreitenden Interessen. Dem Interesse an Rechtssicherheit und Rechtsfrieden steht im Zivilrecht zwar nicht der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gegenüber, wohl aber die durch das Grundrecht der Eigentumsfreiheit geschützte Forderungsinhaberschaft.

Sprachlos hinterlässt den gewöhnlichen Steuer- und Abgabenschuldner die Argumentation des OVG Rheinland-Pfalz, dass das Gemeinwohlinteresse durch eine lange Verjährungsfrist geschützt werden müsse. Für entsprechende Härtefälle gibt es Stundungs- und Tilgungsvereinbarungen. Die Tatenlosigkeit der Behörden aber dürfte in den seltensten Fällen dem Gemeinwohlinteresse dienen. Insoweit ist die Entscheidung des BVerwG zugleich beruhigend.

Die Autoren Gunilla Klöhn und Florian van Schewick sind Associates bei Redeker Sellner Dahs Rechtsanwälte.

Zitiervorschlag

Gunilla Klöhn und Florian van Schewick, BVerwG zu Verjährungsfrist bei Erstattungsansprüchen: Selbst für Behörden zu lang. In: Legal Tribune Online, 17.03.2017, http://www.lto.de/persistent/a_id/22412/ (abgerufen am: 29.07.2017)

Infos zum Zitiervorschlag
Kommentare
  • 17.03.2017 18:29, Dr. Roman Götze

    Die Materialien zur Schuldrechtsnovellierung belegen allerdings, dass der Gesetzgeber das zivilrechtliche Verjährungsregime explizit nicht auf öffentlich-rechtliche (Erstattungs-)Ansprüche übertragen wollte (BT-Drs. 14/6857, S. 42). Diese Frage sollte möglicherweise in einem weiteren Gesetzgebungsschritt abgearbeitet werden, der auf der Ebene des Bundes allerdings nicht erfolgt ist (anders als in manchen Bundesländern). Vor diesem Hintergrund ist die These des 10. Senats, eine Analogie zum BGB-Verjährungsregime sei zulässig, durchaus kühn, die Begründung des Senats aus Paragraph 53 VwVfG nicht minder. Mit Entscheidung vom gleichen Tage hat der 10. Senat die - alternative - Subventionierungspraxis durch vorläufigen Bescheid und Schlussbescheid dagegen nicht der kurzen Verjährung unterworfen. Das führt dazu, dass der von einer auflösenden Bedingung betroffene Rückzahlungsschuldner trotz Kenntnis des Bedingungseintritts besser steht (kurze Verjährung), als derjenige Rückzahlungsschuldner, der lediglich einen Schlussbescheid erwartet und nicht in den Genuss der kurzen Verjährung kommt. Dogmatisch mag das begründbar sein; auf der Wertungsebene überzeugt dies m.E. nicht. Schließlich dürfte die kurze Verjährung, die das Bundesverwaltungsgericht jetzt für Erstattungsansprüche annimmt, in - oder zumindest im Vergleich zu - unionsrechtlich geprägten Beihilfenkonstellationen zu erheblichen Friktionen (und/oder einer Atomisierung der Verjährungsregimes) führen, die vermieden worden wären, wenn eine längere Verjährung als 3 Jahre gälte. Letztlich wird eine Bewertung dieser beiden Urteile vom 15. März 2017 erst möglich sein, wenn die Entscheidungsgründe vorliegen.

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    • 23.03.2017 12:43, VergangenheitGegenwartZukunft

      Sehr geehrter Herr Kollege,

      mE stellen Sie auf die Ausführungen unter "Zu Nummer 1" ab. Dort heißt es am Ende:

      "Deshalb hat sich die Bundesregierung dazu entschlossen,
      zunächst das System der Verjährungsfristen des Bürgerlichen
      Gesetzbuchs neu zu ordnen und in einem zweiten gesetzgeberischen
      Schritt die übrigen Fristen zu überprüfen
      und ggf. anzupassen."

      Daraus nun eine ausdrückliche Absage an eine Übertragung der verkürzten Verjährungsfristen zu lessen, scheint mir auch etwas voreilig.

      Nur so ein Gedanke...

      Mit freundlichen Grüßen


      VergangenheitGegenwartZukunft

  • 18.03.2017 14:47, FinalJustice

    Sehr guter Kommentar, fasst die Problematik gut zusammen.

    Ich finde das Urteil im Ergebnis zwar richtig, da ich diese Extrawürste für den Staat gegenüber dem Bürger bedenklich. Ich finde die Rechtsprechung, dass es bei Rückzahlungsansprüchen auf die Kenntnis des Zuständigen Sachbearbeiters für den Beginn der Verjährung ankommen soll, geradezu lächerlich. Der Staat hat im Prinzip kein größeres Interesse am Herauszögern des durch Verjährung bewirkten "Rechtsfriedens", als der einzelne Bürger, aber dort, wo der Bürger nach spätestens vier Jahren ins leere greifen muss, soll der Staat fast die zehnfache Zeit haben?
    Allerdings ist an dieser Stelle eben der Gesetzgeber gefordert, gesonderte Verjährungsvorschriften zu setzen. Von einer planwidrigen Regelungslücke kann auch nach der Schuldrechtsreform, wie der Kommentar zutreffend herausstellt, überhaupt keine Rede sein. Die Probleme, die sich aus Wertungsgesichtspunkten bei Dauerfinanzierungen usw. ergeben, werden mit einer derartigen "all-size-fit-all" Lösung ebenfalls nicht beachtet. Ich denke nicht, dass das eine Materie ist, die sich für richterliche Rechtsfortbildung eignet. Aber ja, warten wir mal die Urteilsgründe ab.

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  • 19.03.2017 06:33, Einseitiger Artikel

    Der erste Kommentar enthält rechtlich mehr Argumente in deutlich weniger Zeichen, als der gesamte Artikel. Der Artikel fängt sachlich an, verläuft dann aber in eine simple einseitige Schelte des OVG Urteils, weil das Ergebnis einem nicht passt. Sofort ins Auge gesprungen ist mir, und sollte jedem Juristen der Analogien anwenden/verweigern will, dass das Gesetzgebermotiv nicht genannt wurde. Der erste Kommentar macht ein gutes Stück der Argumentation der Autoren durch die Nennung von diesem hinfällig.

    Im Ergebnis und im Sinne des Steuerzahlers, er sitzt letztlich immer der Verwaltung gegenüber, ob als Schuldner oder Geldgeber, ist das BVerwG Urteil zu begrüßen.

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