Kommunale Sperrklausel durch Verfassungsänderung?: Das Grundgesetz sitzt immer am längeren Hebel

von Prof. Dr. Johannes Dietlein

28.08.2014

Im Dauerringen zwischen Politik und Verfassungsgerichtsbarkeit um die Zulässigkeit kommunaler Sperrklauseln bahnt sich in Nordrhein-Westfalen eine neue Runde an: Helfen soll nunmehr eine Änderung der Landesverfassung. Ein Geniestreich? Johannes Dietlein hat seine Zweifel: Wo die Wahlrechtsgleichheit berührt sei, hälfen nur Sachargumente und keine Parlamentsmehrheiten – mögen sie noch so groß sein.

Seit dem jähen Ende der kommunalen Sperrklauseln vor dem nordrhein-westfälischen Verfassungsgerichtshof (VerfGH NRW, Urt. v. 06.07.1999, Az. 14/98 u.a.) hat es immer wieder Bestrebungen zur Wiedereinführung einer derartigen Klausel gegeben. Erfolg war ihnen nicht beschieden. Selbst die Einführung einer "faktischen Sperrklausel" in Gestalt eines ausgetüftelten Sitzzuteilungsverfahrens wurde vom VerfGH NRW mit Urteil vom 16. Dezember 2008 (Az. 12/08) gestoppt. Umso mehr lassen die neuerlichen Pläne zur Einführung einer Sperrklausel für Kommunalwahlen aufhorchen, wie sie unlängst in Düsseldorf vorgestellt wurden.

Die Vorzeichen für ein derartiges Unterfangen erscheinen auf den ersten Blick wenig günstig. Gewiss hat die parteipolitische Vielstimmigkeit, zumal in den größeren Kommunalparlamenten in NRW, deutlich zugenommen – mit allen damit einhergehenden praktischen Folgen. Ob sich der VerfGH indes durch das Wehklagen der Kommunen beeindrucken ließe, bleibt fraglich. Zu deutlich sind die Grenzen, die die Verfassungsgerichte der Politik unisono gesetzt haben, zu ausgeprägt das Misstrauen, dass Sperrklauseln zur Mandatssicherung missbraucht werden könnten. Und wirklich neue Argumente sind kaum zu finden.

Was in der Verfassung steht, kann nicht verfassungswidrig sein – oder?

Helfen soll nunmehr eine Aufnahme der Sperrklausel in die Landesverfassung. Als Vorbild wird die Berliner Drei-Prozent-Klausel für die Bezirksverordnetenversammlungen genannt – eine Norm, die die "Feuerprobe" vor dem dortigen VerfGH - wenn auch knapp - bestanden hat (Urt. v. 13.05.2013, Az. 155/11 mit Sondervotum Rueß). Das Kalkül dahinter ist klar: Was in der Verfassung steht, wird man kaum für unvereinbar mit der Verfassung halten können! Und gewiss: So ganz falsch ist diese Überlegung nicht.

Das Problem liegt indes – wie so oft – in den Prämissen. Wird es gelingen, die ersehnte Sperrklausel "unfallfrei" ins Landesverfassungrecht zu befördern? Bei näherer Betrachtung scheint Vorsicht angebracht. Verfassungsgesetzgebung in den Ländern ist keine ungebundene Freiheit. Und sie kann es nicht sein, wenn es um Grundfragen der gesamtstaatlichen Ordnung geht. Diese zu regeln, ist Sache der gesamtstaatlichen Verfassung. Und so hat sich das Grundgesetz (GG) gerade die Wahrung einheitlicher demokratischer Legitimationsgrundlagen zu einer zentralen Aufgabe gemacht. Allen voran ist das Homogenitätsprinzip des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG zu nennen, das die Verfassungsgesetzgebung in den Ländern an die demokratischen Grundsätze des Grundgesetzes bindet. Näher konkretisiert werden die demokratischen Homogenitätsanforderungen durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, der das Gebot der Wahlrechtsgleichheit über die Bundestagswahlen (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG) hinaus auch für Landtags- und Kommunalwahlen verbindlich festschreibt.

NRW ist nicht Berlin – auch nicht rechtlich

Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG stellt damit klar, dass zu jenem Minimum an Homogenität, an das die Länder nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG gebunden sind, die Gleichheit der Wahl bei den Landtags-, Gemeinderats- und Kreistagswahlen zählt - und zwar in der Form, wie das Grundgesetz diese Gleichheit versteht. Gerade hierin unterscheidet sich die nordrhein-westfälische Ausgangslage deutlich von jener im Stadtstaat Berlin, dessen Bezirke nicht Träger der in Art. 28 Abs. 2 GG verbürgten Selbstverwaltungsgarantie sind, und deren Bezirksverordnetenvertretungen daher von Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG nicht erfasst werden. Eben dies hat der dortige VerfGH in seiner Entscheidung denn auch als eines der tragenden Argumente hervorgehoben. Ob dieser unbestreitbare Unterschied das in der jüngeren Judikatur eher singuläre Votum wirklich zu tragen vermochte, kann offen bleiben. Entscheidend ist allein, dass das Berliner Urteil nicht für weiter reichende Schlussfolgerungen zur Zulässigkeit "echter" kommunaler Sperrklauseln taugt.

Damit bleibt es für NRW bei den grundgesetzlichen Homogenitätsvorgaben der Wahlrechtsgleichheit, an denen landesrechtlich nichts zu deuteln ist – auch nicht durch landesverfassungsändernde Parlamentsmehrheiten. Was das für die Frage von Sperrklauseln bei den Kreistags- und Gemeinderatswahlen konkret heißt, hat das BVerfG mit seiner Entscheidung vom 13. Februar 2008 (Az. 2 BvK 1/07) deutlich zum Ausdruck gebracht: "Nur die mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungen kann die Fünf-Prozent-Sperrklausel rechtfertigen." Die Übereinstimmung mit den vom VerfGH NRW formulierten Rechtfertigungsanforderungen ist – wohl nicht zufällig – verblüffend. Und dass die Verfassungsgerichte für Klauseln unterhalb der fünf Prozent wesentlich Anderes annehmen würden, ist nach den bisherigen Erfahrungen kaum zu erwarten.

Auch die breiteste Mehrheit trägt nicht jede Reform

Als stünden dem Vorhaben damit nicht bereits genug Hürden im Wege, überträgt Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LVerf NRW eben jene grundgesetzlichen Homogenitätsvorgaben seit 2002 zusätzlich in das Landesverfassungsrecht, und macht sie damit auch landesintern justiziabel. Damit läge der Ball dann sogar wieder im Spielfeld des VerfGH NRW. Und ob dieser sich auf die dargestellte Weise ausspielen ließe, erscheint durchaus zweifelhaft. Immerhin zählt die Wahlrechtsgleichheit des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG nach den Maßstäben des VerfGH NRW (Urt. vom 1. Juli 2014, VerfGH 21/13) zugleich zu den über Art. 4 Abs. 1 LVerf. NRW rezipierten Grundrechten des Landes. Und ihre Rolle als Hüter der Grundrechte haben die Verfassungsgerichte seit jeher sehr ernst genommen.

Insofern sollte niemand überrascht sein, wenn der VerfGH NRW an die geplante Verfassungsänderung am Ende dieselben Maßstäbe anlegen wird wie vormals an die einfachrechtlichen Sperrklauseln selbst. Helfen können dann nur Sachargumente, nicht aber parlamentarische Mehrheiten, mögen sie noch so breit ausfallen. Und eine noch deutlichere Intervention drohte wohl, wenn versucht werden sollte, sich selbst durch Änderung der Landesverfassung Dispens von den unliebsamen Rechtfertigungserfordernissen für Beschränkungen der Wahlrechtsgleichheit zu erteilen. Denn das Grundgesetz sitzt immer am längeren Hebel. Das anvisierte "Projekt Verfassungsänderung" erweist sich insofern als ausgesprochen brisant.

Der Autor Prof. Dr. Johannes Dietlein ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht und Verwaltungslehre sowie Direktor des Zentrums für Informationsrecht an der Heinrich-Heine Universität Düsseldorf.

Zitiervorschlag

Prof. Dr. Johannes Dietlein, Kommunale Sperrklausel durch Verfassungsänderung?: Das Grundgesetz sitzt immer am längeren Hebel . In: Legal Tribune Online, 28.08.2014 , https://www.lto.de/persistent/a_id/13022/ (abgerufen am: 24.10.2021 )

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