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Grundsatzurteil zu Beamten- und Richterbesoldung: Das BVerfG als Ersatzbesoldungsgesetzgeber

von Prof. Dr. Josef Franz Lindner

05.05.2015

Die Richterbesoldung war in den vergangenen Jahren in NRW und Rheinland-Pfalz angemessen, in Sachsen-Anhalt teils zu niedrig. Soweit zum unspektakulären Teil des BVerfG-Urteils vom Dienstag. Weitaus interessanter sind die Maßstäbe, die das Gericht festlegt, um seine Bewertung zu fällen. Für Josef Lindner lesen sie sich wie der Runderlass einer Finanzbehörde – und von dort hätten sie auch kommen sollen.

Mehrere Verwaltungsgerichte hatten dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die Frage vorgelegt, ob die Höhe der Besoldung der Richter und Staatsanwälte in Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Das BVerfG hat diese Frage am Dienstag verneint – allerdings nur für Richter der Besoldungsgruppe R1 in den Jahren 2008 bis 2010 in Sachsen-Anhalt. Die Höhe der Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe R1 in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2003 sowie der Besoldungsgruppe R3 in Rheinland-Pfalz ab Januar 2012 erachtet das Gericht hingegen für verfassungskonform.

Ausgangspunkt der gerichtlichen Beurteilung bildet Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz (GG), der eine  Besoldungshöhe verlangt, die amtsangemessen ist. Der Dienstherr ist verpflichtet, Richter und Beamte lebenslang angemessen zu alimentieren. Was amtsangemessen ist, sagt das BVerfG zunächst recht abstrakt: Maßgeblich seien Dienstrang, die mit dem Amt verbundene Verantwortung, die Bedeutung des Amtes für die Allgemeinheit sowie die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards.

Von allgemeinen Vorgaben zu konkreten Werten

Das ist nichts Neues, sondern entspricht der ständigen Rechtsprechung des Gerichts. Doch wie sollte sich aus diesen abstrakten Kriterien die konkrete Höhe einer amtsangemessenen Besoldung gewinnen lassen? Diese Frage war bislang offen. Das BVerfG scheint den Schwarzen Peter in der heute verkündeten Entscheidung zunächst dort zu sehen, wo er hingehört, nämlich beim Gesetzgeber: Dieser habe bei der Festlegung der Besoldungshöhe einen weiten Entscheidungsspielraum.

Bei der Überprüfung dieses Spielraums schlägt das BVerfG zunächst leise Töne an: Die verfassungsgerichtliche Kontrolle beschränke sich auf die Frage, ob die Bezüge der Richter und Beamten "evident unzureichend" seien. Das entspricht dem, was das Gericht bereits in seiner Entscheidung vom 14. Februar 2012 gesagt hat, in der es die Höhe der Professorenbesoldung in der Besoldungsgruppe W2 in Hessen für verfassungswidrig erklärte (Az. 1 BvL4/10).

Drei Prüfungsstufen und fünf Parameter

Anders, als man danach vielleicht erwarten könnte, folgt dann aber doch eine reichlich spezifische Festlegung der Kriterien, auf die es ankommen soll. Das Gericht streift beherzt die selbst auferlegten Fesseln ab und entwickelt drei Prüfungsschritte, anhand derer zu ermitteln sei, ob die konkrete Besoldungshöhe evident unangemessen ist. Haarklein gibt es dem Gesetzgeber zudem fünf "Parameter" vor, die dieser bei der Ermittlung der Besoldungshöhe zu beachten habe. Fielen drei davon negativ aus, bestehe die (allerdings widerlegbare) Vermutung einer "verfassungswidrigen Unteralimentation".

Welches sind nun diese Parameter? (1) die Differenz der Besoldungsentwicklung  und der Tarifentwicklung im öffentlichen Dienst, (2) die Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Nominallohnindexes sowie (3) des Verbraucherpreisindexes, (4) der Vergleich der Besoldungsgruppen sowie (5) der Quervergleich der Besoldung im Bund und den Ländern.

Diese Parameter versieht das Gericht sodann in freier Rechtsschöpfung mit bestimmten Prozentgrenzen und Zeiträumen. Eine Kostprobe aus der Entscheidung, die sich insofern wie der Runderlass einer Finanzbehörde liest: Ein Indiz für eine evidente Missachtung des Gebotes amtsangemessener Besoldung liege in der Regel vor, wenn die Abweichung der Besoldungsentwicklung vom Nominallohnindex "bei Zugrundlegung eines Zeitraums von 15 Jahren mindestens 5 Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung" betrage. Ähnlich sind die Formulierungen bei den anderen Parametern.

Wasser auf die Mühlen der Kritiker des BVerfG

Man mag für das Bemühen des Gerichts um Konkretisierung der Maßstäbe für eine amtsangemessene Besoldung Verständnis haben und für seine komplexen Erwägungen Anerkennung finden. Die Detailgenauigkeit der Vorgaben ist dennoch irritierend – und Wasser auf die Mühlen einer wachsenden Zahl von Kritikern, die dem Bundesverfassungsgericht vorwerfen, sich als Ersatzgesetzgeber zu gerieren und die Rolle der demokratisch gewählten Parlamente zu schwächen.

Die heute ergangene Entscheidung des Gerichts dürfte der neue Höhepunkt einer Rechtsprechung sein, die sich als Rechtsschöpfung und Rechtsgestaltung versteht. Das BVerfG hat die Statik der deutschen Verfassungsordnung damit erneut ein beträchtliches Stück zu seinen Gunsten verschoben.

Unmittelbarer Handlungsbedarf infolge des Urteils besteht nur für Sachsen-Anhalt, dessen R1-Besoldung für verfassungswidrig erklärt wurde. Allerdings dürfte die Entscheidung darüber hinaus in den für die Besoldung zuständigen Landesministerien beträchtliche Nervosität auslösen. Denn es gilt, anhand der vom BVerfG erfundenen Parameter und Prüfungsstufen herauszufinden, ob die jeweiligen landesrechtlichen Besoldungsregelungen verfassungskonform sind. Ein eigens zu entwickelndes Computerprogramm zur Anwendung der verfassungsgerichtlichen Parameter und deren Prozentsätze dürfte dabei nicht schaden.

Der Autor Prof. Dr. Josef Franz Lindner ist Ordinarius für Öffentliches Recht an der Universität Augsburg. Er ist Mitherausgeber eines im Verlag C.H. Beck erscheinenden Handbuchs zum Besoldungsrecht.

Zitiervorschlag

Prof. Dr. Josef Franz Lindner, Grundsatzurteil zu Beamten- und Richterbesoldung: Das BVerfG als Ersatzbesoldungsgesetzgeber . In: Legal Tribune Online, 05.05.2015 , https://www.lto.de/persistent/a_id/15450/ (abgerufen am: 18.09.2020 )

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Kommentare
  • 06.05.2015 07:25, Roland

    Nur gut, dass diese Prüfungsstufen und Parameter auch für Beamte gilt,
    ansonsten würden die Länder gar nichts mehr zahlen!!!
    Die zu den unterschiedlichen Bezahlungen im Bereiche der
    Besoldung der Staatsdiener.
    Noch schlimmer kann es nicht mehr werden.

  • 06.05.2015 10:05, RA Splendor

    Der Vorwurf ans BVerfG, Ersatzgesetzgeber zu spielen, klingt zwar griffig, ignoriert aber, dass eine derart detaillierte Prüfung nicht und vor allem nicht so oft notwendig wäre, würde der Gesetzgeber mit dem Anspruch arbeiten, das Grundgesetz einzuhalten und nicht ständig zu biegen. Insbesondere bei haushaltsrelevanten Gesetzen arbeiten Bundes- und Landesgesetzgeber häufig mit der Maßgabe, dass man einfach einmal ausprobiert, wie weit man gehen kann, das BVerfG (oder ein Landesverfassungsgericht) wird es schon richten. Diese zielgerichtete und flächendeckende Ignoranz gegenüber dem Grundgesetz kann nur zwei Folgen haben. Entweder das BVerfG korrigiert bis ins Detail oder man betrachtet das Grundgesetz nur noch als Motivationsschrift mit unverbindlichem Charakter. Lindner mag sich entscheiden, welche Variante er vorzugswürdig findet.

  • 06.05.2015 10:08, WPR_bei_WBS

    Schwierige Lage für das BVerfG. Einerseits (und da gebe ich dem Autor völlig recht) wirkt es schon verstörend, wenn die Richter so konkrete Parameter vorgeben wie hier. Andererseits wüßte ich auch nicht, wie das sonst gelöst werden soll - wenn die konkrete Frage "ist das Gehalt x 'angemessen' oder nicht" beantwortet werden soll, kommt man nun mal um eine konkrete Definition nicht wirklich herum. Es sei denn, man möchte nicht wirklich eine Begründung für die eigene Antwort liefern.

    Das Grundproblem its für mich viel mehr, dass so etwas davon kommt, wenn man solch konkret-operative Dinge wie die Bezahlung von Angestellten in die Verfassung reinschreibt.

  • 07.05.2015 22:54, Stbr

    Der Kommentar ist mir zu konservativ. Der Vorwurf lautet, das Gericht betätige sich als "Ersatzgesetzgeber". Hintergrund: Es möge sich vornehm zurückhalten und die Sparanstrengungen der Landesfinanzminister nicht stören. Gehalt nach Gutsherrenart ...

    Die Verfassung ist dazu da, dass sie ausgefüllt wird. Sie schreibt ein angemessenes Gehalt vor. Die Angemessenheit zu prüfen, ist auch bei Fällen aus anderen Rechtsgebieten eine schwierige Aufgabe. Diese ist aber durch das Aufstellen von Maßstäben und das Heranziehen statistischer Zahlen lösbar, zumindest dann, wenn man sich auf Extremfälle beschränkt.

    Es bleibt also nur die Frage, ob die Kriterien des BVerfG wirklich alle Fälle erfassen.

  • 08.05.2015 09:11, Ri

    Sicherlich einer der schlechtesten Kommentare, die ich seit langem gelesen habe. Vor allem die angebliche "wachsende Zahl von Kritikern" des BVerfG ist eine nahezu unhaltbare Behauptung. Sicherlich ist damit die wachsende Zahl von Kritikern aus der Politik gemeint, die sich darüber ärgert, dass die eigene, wachsende Machtvollkommenheit demokratisch eingeschränkt wird. Hat das nicht auch was mit Demokratie zu tun? Vielleicht mal die Augen aus den Büchern nehmen, sich von starren Systemen verabschieden und "lebensnah" auslegen... ;) Es kann einem Angst und Bange werden, bei Auslegungen dieser Art. Aber auch dies lässt die Meinungsfreiheit zu. Zum Glück haben wir ein solches Verfassungsgericht.

    • 09.05.2015 10:59, Bürger

      Auszug aus o.g. Artikel
      "Die heute ergangene Entscheidung des Gerichts dürfte der neue Höhepunkt einer Rechtsprechung sein, die sich als Rechtsschöpfung und Rechtsgestaltung versteht. Das BVerfG hat die Statik der deutschen Verfassungsordnung damit erneut ein beträchtliches Stück zu seinen Gunsten verschoben. "

      Es wäre nicht nötig das Bundesverfassungsgericht zu bemühen, wenn die Gesetze (erstellt von den Parlamente) etwas lebensnaher wären, und nicht zu sehr von den Lobby-Vereinigungen beeinflusst wären. Die bestehenden Gesetze sind nur auf Einzel-Lebenssachverhalte ausgerichtet, aber das Leben ist komplex.
      Das heißt einzelne Gesetze sind auf Einzelinteressen einer Lobby ausgerichtet und berücksichtigt nicht die Auswirkungen in Zusammenhang von Wirken auf andere Lebenssachverhalte.

      Ein Beispiel aus dem Sozialrecht, womit ich gerade konfrontiert bin:
      Ein 91 Jahre alter Mann, alleinstehen, Grad der Behinderung 100 % , Gehbehindert (kann etwa 200m sich bewegen), Sehbehindert so daß er Ampeln und sich nähernde Fahrzeuge schlecht erkennen kann (lt Bescheid mehr als 1/50 Sehkraft auf einem Auge also kein Blindenrecht!), Schwehrhöhrig, so daß die Nachbarn trotz maximales Höhrgerät das Radioprogramm mithöhren können, Schwehrbeschädigtenstufe 1! (Merkzeichen G, B, RF anerkannt, Merkzeichen GI, Bl, HS abgelehnt) Hier muss doch ein zusammenwirken der verschiedenen Behinderungen berücksichtigt werden, und nicht jede Behinderung für sich nach Buchstaben des Gesetzes abgearbeitet werden!
      Im öffentlichen Verkehr als Fußgänger schon lebensgefährlich gefärdet!
      Ihm wird unter Anderem vorgeschlagen Vergünstigung bei öffentlichen Verkehrsmitteln und (nun kommts) halbe Kfz.-Steuer. Wir sind froh, daß wir ihn überzeugen konnten das Auto nicht mehr zu benutzen, nun schlägt eine Behörde vor, dass er sein Auto wieder zu Fahrten zu Gesundheitsmaßnahmen benutzt indem großzügig die Kfz-Steuer halbiert wird???
      Krankenfahrten sind erst ab Schwehrbeschädigtenstufe 2 erstattungsfähig.
      Meiner Meinung nach klemmt hier was mächtig, oder will man die Lobby der Pflegeheime unterstützen (indem die Notwendigkeit einer Einweisung in ein Pflegeheim zwar nicht vorgeschlagen wird, aber das wäre die Konsequenz), die ja auch sehr schlecht im Ruf stehen (nicht die Pflegekräfte, sondern die Unternehmer). Warum bekommen Pflegeunternehmen lt. Gesetz das doppelte für Ihre Pflegeleistung wie Privatpersonen? Warum muss ein Pivatfahrer (Angehöhriger oder Nachbar) Eine spezielle Ausbildung b.z.w. Genehmigung haben um eine Pflegebedürftigen zum (im Rahmen der 104,-Euro) Arzt zu fahren (könnte auch jeder Taxifahrer sein, denn auch diese haben eine Gesundheitsausbildung). Nur spezielle Pflegeunternehmen können im Ramen der 104,- Euro diese Leistung abrechnen, und langen dort natürlich voll zu (Geschenk an diese Untenehmenslobby?).

      Ein Beweis für den beschriebenen Mangel ist der wachsende Anteil der von Gerichten angeregten Vergleiche, da die Gerichte eine gesetzeskonforme Entscheidung nur schwehr herstellen können.
      Meine berufliche Aufgabe ist es weder Gesetze anzuwenden, noch Gesetze auszuarbeiten. Die entsprechenden Parlamente bekommen ausreichend Diäten um den Gerichten ein sorgfältiges und effizientes Arbeiten zu ermöglichen.
      Wenn ein Richter versucht sorgfältig zu arbeiten, dann wird er als zu langsamer Richter von seinen Vorgesetzten bezeichnet?
      Bürger

    • 11.05.2015 06:56, Meiser

      Tatsächlich handelt es sich um einen exzellenten Kommentar!

      Der Gesetzgeber ist unmittelbar demokratisch legitimiert, das BVerfG nicht. Daher ist jede Einschränkung des Gesetzgebers durch das BVerfG eine Beschränkung von Demokratie (selbst, wenn es sich um eine zutreffende, richtige Entscheidung des BVerfG handelt).

      Korrekterweise hätte das BVerfG sagen müssen:
      1. Für die Frage dürfen die Kriterien a-e berücksichtigt werden
      2. Welche Grenzwerte dabei mit welcher Konsequenz bedacht werden sollen, musss der demokratisch gewählte Gesetzgeber entschieden (!!!)
      3. Im vorliegenden Einzelfall sind die Grenzen jedenfalls überschritten / nicht überschritten.

  • 09.05.2015 10:55, Bürger

    Auszug aus o.g. Artikel
    "Die heute ergangene Entscheidung des Gerichts dürfte der neue Höhepunkt einer Rechtsprechung sein, die sich als Rechtsschöpfung und Rechtsgestaltung versteht. Das BVerfG hat die Statik der deutschen Verfassungsordnung damit erneut ein beträchtliches Stück zu seinen Gunsten verschoben. "

    Es wäre nicht nötig das Bundesverfassungsgericht zu bemühen, wenn die Gesetze (erstellt von den Parlamente) etwas lebensnaher wären, und nicht zu sehr von den Lobby-Vereinigungen beeinflusst wären. Die bestehenden Gesetze sind nur auf Einzel-Lebenssachverhalte ausgerichtet, aber das Leben ist komplex.
    Das heißt einzelne Gesetze sind auf Einzelinteressen einer Lobby ausgerichtet und berücksichtigt nicht die Auswirkungen in Zusammenhang von Wirken auf andere Lebenssachverhalte.

    Ein Beispiel aus dem Sozialrecht, womit ich gerade konfrontiert bin:
    Ein 91 Jahre alter Mann, alleinstehen, Grad der Behinderung 100 % , Gehbehindert (kann etwa 200m sich bewegen), Sehbehindert so daß er Ampeln und sich nähernde Fahrzeuge schlecht erkennen kann (lt Bescheid mehr als 1/50 Sehkraft auf einem Auge also kein Blindenrecht!), Schwehrhöhrig, so daß die Nachbarn trotz maximales Höhrgerät das Radioprogramm mithöhren können, Schwehrbeschädigtenstufe 1! (Merkzeichen G, B, RF anerkannt, Merkzeichen GI, Bl, HS abgelehnt) Hier muss doch ein zusammenwirken der verschiedenen Behinderungen berücksichtigt werden, und nicht jede Behinderung für sich nach Buchstaben des Gesetzes abgearbeitet werden!
    Im öffentlichen Verkehr als Fußgänger schon lebensgefährlich gefärdet!
    Ihm wird unter Anderem vorgeschlagen Vergünstigung bei öffentlichen Verkehrsmitteln und (nun kommts) halbe Kfz.-Steuer. Wir sind froh, daß wir ihn überzeugen konnten das Auto nicht mehr zu benutzen, nun schlägt eine Behörde vor, dass er sein Auto wieder zu Fahrten zu Gesundheitsmaßnahmen benutzt indem großzügig die Kfz-Steuer halbiert wird???
    Krankenfahrten sind erst ab Schwehrbeschädigtenstufe 2 erstattungsfähig.
    Meiner Meinung nach klemmt hier was mächtig, oder will man die Lobby der Pflegeheime unterstützen (indem die Notwendigkeit einer Einweisung in ein Pflegeheim zwar nicht vorgeschlagen wird, aber das wäre die Konsequenz), die ja auch sehr schlecht im Ruf stehen (nicht die Pflegekräfte, sondern die Unternehmer). Warum bekommen Pflegeunternehmen lt. Gesetz das doppelte für Ihre Pflegeleistung wie Privatpersonen? Warum muss ein Pivatfahrer (Angehöhriger oder Nachbar) Eine spezielle Ausbildung b.z.w. Genehmigung haben um eine Pflegebedürftigen zum (im Rahmen der 104,-Euro) Arzt zu fahren (könnte auch jeder Taxifahrer sein, denn auch diese haben eine Gesundheitsausbildung). Nur spezielle Pflegeunternehmen können im Ramen der 104,- Euro diese Leistung abrechnen, und langen dort natürlich voll zu (Geschenk an diese Untenehmenslobby?).

    Ein Beweis für den beschriebenen Mangel ist der wachsende Anteil der von Gerichten angeregten Vergleiche, da die Gerichte eine gesetzeskonforme Entscheidung nur schwehr herstellen können.
    Meine berufliche Aufgabe ist es weder Gesetze anzuwenden, noch Gesetze auszuarbeiten. Die entsprechenden Parlamente bekommen ausreichend Diäten um den Gerichten ein sorgfältiges und effizientes Arbeiten zu ermöglichen.
    Wenn ein Richter versucht sorgfältig zu arbeiten, dann wird er als zu langsamer Richter von seinen Vorgesetzten bezeichnet?

  • 14.05.2015 10:54, Gustav Ollig

    Wenn man weiß, welches Kasperletheater in NRW mit der Beamtenbesoldung gespielt wurde, war es wirklich bitter nötig, dass eine kompetente Instanz den § 33 GG auslegt. Die Politik hat das Bundesverfassungsgericht durch Untätigkeit bzw. bewußte Falschentscheidungen dazu gezwungen.
    Eins steht jetzt fest: Die Besoldung der Beamten ist keine variable Masse für irgendwelche Sonderopfer oder um mal schnell Haushaltslöcher zu stopfen!

  • 15.05.2015 13:30, McSchreck

    Die Kritik, das BVerfG spiele sich als "Ersatzgesetzgeber" auf, ist durchaus nicht unberechtigt, unabhängig vom vorliegenden Fall. Sicher ist es richtig, dass man dort "Mindeststandards" festschreibt, die in Einklang mit der Verfassung nicht unterschritten werden dürfen, egal ob bei Besoldung, Sozialleistungen usw.

    Aber zuletzt hat man sich oft sehr stark hiervon entfernt, etwa im Strafrecht bei der Aufhebung einer sehr gut begründeten Entscheidung des BGH zu einem Deal, bei dem eine Formalie nicht beachtet wurde, die sich offensichtlich nicht ausgewirkt hatte. Dennoch wurde die Entscheidung des BGH aufgehoben, wobei der Bezug zur Verfassung nicht ansatzweise erkennbar war, sondern es ging letztlich - aus meiner Sicht - nur um Rechthaberei. Ähnlich in einigen Familienrechtlichen Entscheidungen.

  • 02.06.2015 22:02, RDA

    Die Frösche und ihre Entscheidung über den trockenzulegenden Teich.

    Unsere karlsruher Richter haben übrigens die Pensionen und die Beihilfe gleich mit einbezogen in ihre sehr detaillierten Ausführungen. Selbst einzelne kleine Sparschritte ("Salami-Taktik") unterliegen jetzt in einer Gesamtschau immer den neu geschaffenen strengen Maßstäben. Da dieses Urteil sicher in die gefestigte Rechtsprechung für das allgemeine Beamtenrecht eingehen wird, ist damit folgendes zementiert: Bei Pensionen bleibt eine ausgabenorientierte Einnahmenpolitik zwingend, bei Renten ist hingegen eine einnahmeorientierte Ausgabenpolitik nach wie vor rechtmäßig. Dank den diversen Kürzungsfaktoren in der Rentenformel muss sich auch keine Regierung die Finger verbrennen mit Kürzungsbeschlüssen.

    Aber wenn die Rentner kein Brot haben, können sie ja auch Kuchen essen. Gibt´s ja heutzutage auch bei fast jeder Tafel.

  • 08.06.2015 10:05, Bürger

    Es wird zu viel