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Das Bundesverfassungsgericht und der Rundfunk: Machtprobe mit der Politik

Ein so hartes Urteil hatte kaum jemand erwartet: Am Dienstagmorgen hat das BVerfG entscheidende Teile des ZDF-Staatsvertrags für verfassungswidrig erklärt. Volker Boehme-Neßler sieht die Entscheidung kritisch: Der öffentlich-rechtliche Rundfunk befinde sich in einem Dilemma, das sich auch durch die Vorgaben aus Karlsruhe kaum lösen lasse. Außerdem hätten die Richter ihre Kompetenzen überschritten.

Die Landesregierungen von Rheinland-Pfalz und Hamburg hatten 2010 einen Normenkontrollantrag gegen den ZDF-Staatsvertrag beim Bundesverfassungsgericht (BVerfG) eingereicht. Ihr Ziel: Das Verfassungsgericht sollte überprüfen, ob die Regelungen zum ZDF-Fernsehrat und zum Verwaltungsrat mit dem Grundgesetz in Einklang stehen. Die Kläger bezweifeln dies; ihrer Ansicht nach gewährt das Vertragswerk der Politik zu viel Einfluss in den Aufsichtsgremien des Senders. Dadurch sei der Grundsatz der Staatsfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks – und damit die Rundfunkfreiheit insgesamt – verletzt.

Das BVerfG hat beiden Landesregierungen heute sehr weitgehend Recht gegeben. Das Gericht hat die Regelungen über den ZDF-Fernsehrat in Art. 21 ZDF-Staatsvertrag und über den Verwaltungsrat in Art. 24 ZDF-Staatsvertrag zum größten Teil für verfassungswidrig erklärt und dem Gesetzgeber eine Frist bis Ende Juni 2015 gesetzt, um neue, verfassungsmäßige Vorschriften über die beiden wichtigsten Gremien des ZDF in Kraft zu setzen. Auch bei anderen, öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten wird man nun prüfen müssen, ob die eigenen Regeln mit den Vorgaben des BVerfG zu vereinbaren sind.

Feste Marschroute für den Gesetzgeber

Doch mit der bloßen Feststellung der Verfassungswidrigkeit ließen die Karlsruher Richter es nicht bewenden. Sie machen dem Gesetzgeber darüber hinaus konkrete Vorgaben, wie er die neuen Regelungen ausgestalten muss.

So legte das Gericht fest, dass höchstens ein Drittel aller Mitglieder von Fernsehrat und Verwaltungsrat aus dem staatlichen oder politischen Bereich stammen darf. Bisher sind es etwa 44 Prozent. Regierungsmitglieder und andere hochrangige Mitglieder der Exekutive dürfen überhaupt nicht mehr vertreten sein. Hier ist die aktuelle Praxis völlig anders; in beiden Gremien wimmelt es geradezu von Staatsministern, amtierenden Landesministern und Staatssekretären. Und noch eine weitere Vorgabe stellt das Gericht auf: Die Mitglieder von Fernseh- und Verwaltungsrat müssen vom Gesetzgeber weisungsfrei gestellt werden. Auch das ist bisher nicht ausdrücklich geregelt.

Mit dem Verfahren zur Besetzung der Gremien ist das BVerfG ebenfalls nicht einverstanden. Bislang machen Verbände Vorschläge, wer sie im Fernsehrat vertreten soll. Aus diesen Vorschlägen wählen die die Ministerpräsidenten die zukünftigen Fernsehratsmitglieder aus. Die letzte Entscheidung liegt also bei der Exekutive. Die Wahrscheinlichkeit, dass dabei wirklich unabhängige, staatsferne Persönlichkeiten ausgewählt werden, ist eher gering. Folgerichtig wurde die Regelung als verfassungswidrig verworfen.

Das Dilemma des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Im Hintergrund der Entscheidung steht das grundsätzliche und kaum auflösbare Dilemma des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Er muss einerseits natürlich staatsfrei sein, das schreibt die Rundfunkfreiheit in Art. 5 Abs. 1 S. 2 Grundgesetz (GG) vor. Der Staat und seine Vertreter dürfen den Rundfunk nicht dominieren – weder direkt noch indirekt. Sonst kann er seine eminent wichtige demokratische Funktion nicht erfüllen, Staat und Politik objektiv und kritisch zu kontrollieren. Staatsrundfunk widerspricht dem Grundgesetz und seinen Vorstellungen von politischer Kommunikation in der Massendemokratie.

Auf der anderen Seite müssen auch die Rundfunkanstalten einer gewissen Kontrolle unterliegen, schließlich haben sie in der modernen Mediengesellschaft eine ungeheure Bedeutung – und eine große Macht. Medien beeinflussen nahezu jeden Bereich des gesellschaftlichen – nicht selten auch des privaten – Lebens. Das ist politisch und verfassungsrechtlich gewollt. Ohne freie Medien gibt es keine Demokratie. Aber auch die Macht der Medien kann nicht unbegrenzt sein. Wie jede Macht in der Demokratie müssen auch die Rundfunkanstalten kontrolliert werden. Wer aber soll das tun, wenn nicht der Staat und seine Vertreter? Immerhin sind sie von den Bürgern in demokratischen Wahlen gewählt worden und dem Allgemeinwohl verpflichtet. Hier beginnt das Dilemma des Rundfunks in der Demokratie: Wie soll der Staat einen Rundfunk kontrollieren, der gleichzeitig staatsfrei sein muss?

Zitiervorschlag

Volker Boehme-Neßler, Das Bundesverfassungsgericht und der Rundfunk: Machtprobe mit der Politik . In: Legal Tribune Online, 25.03.2014 , https://www.lto.de/persistent/a_id/11439/ (abgerufen am: 21.10.2019 )

Infos zum Zitiervorschlag
Kommentare
  • 25.03.2014 17:56, Noah

    Das Kompetenzargument bei dieser Art von BVerfG-Urteilen ist zwar nicht völlig von der Hand zu weisen aber doch etwas befremdlich: Soll das BVerfG lieber für verfassungswidrig erklären und den Gesetzgeber raten lassen wie eine verfassungskonforme Regelung aussieht?

    • 26.03.2014 10:47, Volker Boehme-Neßler

      Ja...genau so. Allerdings ist das kein Raten, sondern Gesetzgebung. Und dafür sind die Parlamente demokratisch gewählt worden. Gerichte, auch das BVerfG, haben andere Funktionen.

  • 25.03.2014 18:30, Detlev

    Das bundesrepublikanische Medienrecht ist seit dem 1. Rundfunkurteil des BVerfG immer stärker durch die "Lösungswege" geprägt, die es den unterlegenen Politikern mit auf den Weg gab. So wurden später von der Politik übernommene und durch die Legislative in Gesetz gegossene Begriffe wie z.B. die Grundversorgung zuerst in Karlsruhe geprägt und definiert. Insofern bleibt sich das BVerfG mit seinem neuesten Urteil dieser Tradition treu.

    Sicherlich hat diese "aktive" Rechtsprechung auch etwas damit zu tun, dass hier ein Bundesorgan (BVerfG) Recht spricht auf einem Kompetenzfeld, das originäres Landesrecht ist und damit zunächst der Disposition von 16 Landesparlamenten obliegt. Dass sie aufgrund ihrer sehr disparaten politischen Besetzung selten mehr als einen kleinsten gemeinsamen Nenner erreichen würden, wenn es um die gemeinsame Gestaltung eines für ganz Deutschland gültigen Regelungsgebietes (ZDF-Staatsvertrag) geht, bliebe ohne höchstrichterliche Vorgaben leider zu befürchten.

    Hier zeigt sich aber auch die juristische Ironie an unserer föderal ausgestalteten Rundfunkhoheit: Zwei Länder (vertreten durch ihre Landesregierungen - nicht etwa Parlamente) klagen, dass ihr eigenes Regelungsgebiet Rundfunk nicht verfassungskonform ist, welches durch die Zustimmung des eigenen Landtags zum ZDF-Staatsvertrag erst in Kraft getreten ist. Als Schlichter muss hierfür wieder ein Bundesorgan herhalten.

    Hätten beide Länder nicht statt dessen den Staatsvertrag kündigen müssen (so wie ehedem Niedersachsen beim NDR-Staatsvertrag) , da sie andernfalls an einer von ihnen mitgestalteten Rechtsmaterie festhielten, von der sie als Akteur überzeugt waren, dass diese verfassungswidrig wäre oder zumindest sein könnte?

    Diese unnötige Flucht der politischen Akteure in die Arme des Streitschlichters BVerfG - anstatt ihrer eigenen Verantwortung durch entsprechendes politisches Handeln gerecht zu werden - ist die beste Voraussetzung dafür, dass Karlsruhe immer mehr "judicial restraint" aufgeben wird und zu einem Mitakteur auf dem politischen Spielfeld wird (siehe letztes Urteil zum Bundestagswahlrecht).

  • 27.03.2014 15:17, Thomas Wierny

    Sehr geehrter Herr Professor Boehme-Neßler,

    in Ihrem Artikel hat sich ein Fehler eingeschlichen, auf den ich Sie gerne aufmerksam machen möchte.
    Das BVerfG hat nicht entschieden, dass "Regierungsmitglieder und andere hochrangige Mitglieder der Exekutive (...) überhaupt nicht mehr vetrtreten sein" dürfen. Innerhalb des "Staatsblocks" (1/3) dürfen diese durchaus noch Mitglieder beider Gremien sein.

    Im Gegenteil betrachtet das Gericht Vertreterinnen und Vertreter aus dem staatlichen Bereich als "in einer Demokratie in besonderer Weise auf eine offene, facettenreiche und kritische Berichterstattung angewiesen und (...) zugleich prägender Bestandteil des demokratischen Gemeinwesens. Es entspricht ihrer politischen Gesamtverantwortung, dass sie auch selbt Aspekte des gemeinen Wohls in die Arbeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten einbringen können." (Tz. 41 des Urteils)

    "Daher können (...) Vertreterinnen und Vertreter aller staatlichen Ebenen (...) als Mitglieder in Gremien der Rundfunkanstalten bestellt werden." (Tz. 42 des Urteils)

    Mit freundlichen Grüßen
    Thomas Wierny

  • 27.03.2014 15:29, Frederik Ferreau

    Dieser Beitrag bedarf dringender Korrektur:

    Erstens hat das BVerfG MITNICHTEN Regierungsvertreter und andere hochrangige Parteivertreter vor die Tür der Gremien gesetzt! Es hat lediglich festgestellt, dass die von den gesellschaftlichen Gruppen entsandten Vertreter nicht dem Staat im weiteren Sinne (einschließlich hochrangiger Parteifunktionäre) angehören dürfen. Staatsvertreter (= maximal 1/3 der Gremien) dürfen auch weiterhin hochrangige Vertretern von Regierungen und Parteien sein.

    Zweitens stellt auch das Drittel-Erfordernis keine Beschränkung der Gesetzgeberkompetenz dar. Hier wird ein verfassungsunmittelbares und damit auch für den Gesetzgeber geltendes Gebot (Staatsferne im Rundfunk) durch die Rechtsprechung konkretisiert, das Gericht macht also nur das, wozu es geschaffen wurde. Im Übrigen muss sich vielmehr der Staat rechtfertigen, warum er überhaupt so umfangreich in den Gremien vertreten sein möchte: Das BVerfG akzeptiert eine Staatsbeteiligung nur unter dem Aspekt des Einbringens verschiedener gesellschaftlicher Facetten, Erfahrungen und Meinungen, sprich: aus Vielfaltsgründen. Dazu würde es aber auch vollkommen genügen, wenn der Staat nur unwesentlich stärker in den Gremien vertreten ist als die einzelnen gesellschaftlichen Gruppen.

    Drittens betont das BVerfG im Urteil x-mal den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers - von einer Beschränkung desselben kann überhaupt keine Rede sein. Das Gericht erlaubt sich lediglich, durch Benennung möglicher (verfassungskonformer) Umsetzungswege dem Gesetzgeber Hilfestellung zu leisten. Das hindert den Gesetzgeber freilich nicht, ganz andere Lösungen zu finden - auch das wird im Urteil mehrfach betont.

    Ach, und zu guter Letzt: Der ZDF-Staatsvertrag hat Paragraphen, keine Artikel!

  • 27.03.2014 17:57, Karl Heinz+Gruber

    Zur Frage der Kontrolle sei der Hinweis auf den Berufstand der unabhängigen Wirtschafts-
    prüfer erlaubt. Jedoch sollte vorher klargestellt werden, was den kontrolliert werden soll.
    Die Anrufung des IdW Instituts der Wirtschaftsprüfer wäre hier wahrscheinlich hilfreich.
    Im Ergebnis drängt sich die Überprüfung einer satzungskonformen Medienarbeit auf. Andernfalls müssten hier noch Prüfungskriterien, ähnlich wie es bei Finanzdienstleistern
    bindende Compliance-Richtlinien seit geraumer Zeit gibt, aufgestellt werden.

    Karl Heinz Gruber