Der Rundfunkbeitrag vor dem BVerfG: Karls­ruher Kor­rektur?

Gastbeitrag von Dr. iur. Barış Çalışkan

16.07.2018

Am Mittwoch verkündet das BVerfG seine Entscheidung in Sachen Rundfunkbeitrag. Barış Çalışkan erläutert, worum es bei dem Streit geht und warum die Karlsruher Richter die Rechtsprechung des BVerwG grundlegend überdenken sollten.

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat im Mai dieses Jahres* darüber verhandelt, ob der Rundfunkbeitrag in seiner jetzigen Form verfassungsgemäß ist oder nicht. Die Entscheidung wird am kommenden Mittwoch verkündet. Eine zentrale Frage dabei ist, ob es sich bei dem Rundfunkbeitrag um ein zulässiges Finanzierungsmittel für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk handelt oder ob die Beitragspflicht doch nur eine Art verkappte Steuer darstellt.

Vom Gerätenutzer zur pauschalen Wohnungsabgabe

Mit Inkrafttreten des 15. Rundfunkstaatsvertrages kam es zum Systemwechsel: Die bis dahin geltende gerätebezogene Gebühr wurde durch eine Art Wohnungsabgabe ersetzt. Das System des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags sieht für den privaten Bereich vor, dass die Beitragspflicht jeden Wohnungsinhaber trifft, unabhängig davon, ob auch wirklich ein Empfangsgerät vorhanden ist oder nicht. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht kommt nur aus sozialen Gründen in Betracht.

Dieser Pflichtcharakter setzt sich ebenso im betrieblichen Bereich fort. Der Staatsvertrag regelt, dass auch Inhaber von Betriebsstätten und betriebsbezogenen Kraftfahrzeugen als Beitragsschuldner herangezogen werden. Auch hier wird der Beitrag unabhängig davon erhoben, ob das Rundfunkangebot wirklich empfangen und damit genutzt wird. Für Betriebsinhaber wiegt dies besonders schwer, da sich die Höhe der Beitragspflicht an der Anzahl der Betriebsstätten misst.
In allen Bereichen genügt also das Vorhandensein einer Raumeinheit für die Erhebung des Rundfunkbeitrags - und nicht mehr wie zuvor die Möglichkeit, Rundfunkangebote tatsächlich empfangen zu können.

Eine strittige Entscheidung aus Leipzig

Damit sind wir auch schon in der Begründung der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) angekommen, das keinen Verfassungsverstoß in der Rundfunkbeitragspflicht erkennt. Die Leipziger Richter begründen ihre Entscheidung mit der Bedeutung der Rundfunkfreiheit. Sie betonen darin den Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und machen deutlich, dass eine neutrale Informationsgewinnung in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich sei, um die freie Meinungsbildung zu ermöglichen.

Entscheidend für die Struktur und damit auch die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sei, dass dieser möglichst frei von staatlicher Einflussnahme bleibe und trotzdem die Programmfreiheit und -vielfalt gewährleistet werden könne. Aus Sicht des BVerwG handelt es sich bei der Beitragspflicht deshalb lediglich um eine besondere Finanzierungsform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, weshalb der Beitrag keine Steuer sei, da er einem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck diene und eben nicht in den staatlichen Haushalt fließe. Außerdem erhalte der Beitragsschuldner als Gegenleistung für den Beitrag einen Vorteil - nämlich die Möglichkeit, Rundfunk zu empfangen.

Streitfrage: Steuer oder Abgabe?

Mit dieser Entscheidung negiert das BVerwG die Steuermerkmale. Im Ergebnis sieht das Gericht in dem Rundfunkbeitrag eine nicht-steuerliche Abgabe, da diese - anders als bei einer Steuer – eben nicht unabhängig von einer Gegenleistung erhoben und nicht zweckfrei verwendet werde, sondern der Rundfunkfinanzierung diene, eine Rundfunkempfangsmöglichkeit bestehe und damit eine Gegenleistung erbracht werde.

Der Rundfunkbeitrag kann allerdings gar keine Abgabe darstellen. Als Wesensmerkmal einer Abgabe und damit in Abgrenzung zur Steuer liegt gerade kein individueller Vorteil vor, der eine Gegenleistung für die Beitragspflicht darstellt. Einfach pro Raumeinheit auf die bloße Empfangsmöglichkeit abzustellen, führt zu einer Konturenlosigkeit und vermengt Steuer und Abgabe. Eine Beitragspflicht, die nahezu jeden trifft, muss hingegen als Steuer qualifiziert werden. Das bloße Angebot einer Nutzungsmöglichkeit stellt noch keinen Vorteil dar.

Nun mag man sich fragen, warum das BVerfG in der Vergangenheit im Kontext des Rundfunkbeitrages ebenfalls eine nicht-steuerliche Abgabe angenommen hat. Das liegt im Wesentlichen an zwei Merkmalen, die damals eine andere Bewertung der Beitragspflicht erlaubten. Erstens gab es in den Entscheidungen der Vergangenheit einen anderen Bezugspunkt, nämlich die Gerätebezogenheit der ehemaligen Rundfunkgebühr - und damit auch eine Konkretisierung des Leistungsbezuges. Zweitens lagen ganz andere technologische Grundbedingungen vor, nämlich die im Vergleich zu heute erheblich eingeschränkte Sendefrequenz.

Der gegenwärtigen Ausgestaltung der Rundfunkbeitragspflicht haftet somit die Gefahr an, dass die Vorgaben des Finanzverfassungsrechts umgangen werden können - und damit Vorgaben, die ein gerechtes Steueraufkommen regeln. Die Argumentation des BVerwG kann als Einfallstor dafür dienen, um staatliche Aufgaben von der Allgemeinheit abseits der Steuer zu finanzieren. Das kann zu einer indirekt doppelten Belastung führen , ohne dass das Grundgesetz dies vorsieht.

Ein aktueller Lösungsvorschlag

Bei der Suche nach alternativen Finanzierungsmöglichkeiten muss der Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Fokus stehen. Kann aber bei einer Finanzierung aus Steuermitteln die Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und damit eine freie Meinungsbildung des Einzelnen überhaupt gewährleistet werden? Hier lohnt sich ein Blick in den Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, worauf bereits der frühere Richter am BVerwG Dr. Martin Pagenkopf bereits aufmerksam machte.

Danach ist eine Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) eingerichtet. Diese prüft u.a., ob sich die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten im Rahmen des Rundfunkbeitragsaufkommens bewegen und die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit eingehalten werden. Warum sollte dann, wie auch schon Pagenkopf in diese Richtung kritisch fragt, ein auf diese Weise festgestellter Finanzierungsbedarf den Rundfunkanstalten nicht als staatlicher Zuschuss aus Steuermitteln zufließen dürfen?

Dieses "Kommissionsmodell" kann als Grundlage für einen steuerfinanzierten Rundfunk dienen. Unabhängig von dieser Lösungsalternative wird die Entscheidung der Karlsruher Richter am Mittwoch mit sehr großer Spannung erwartet. Zu hoffen bleibt, dass der in der Rechtsprechung des BVerwG eingeschlagene "undogmatische Weg" verfassungsgerichtlich korrigiert wird. 

Der Autor Dr. iur. Barış Çalışkan ist Magistratsrat im Land Berlin und derzeit in der Funktion des Beauftragten für die Umsetzung der Datenschutz-Grundverordnung im Bezirksamt Tempelhof-Schöneberg von Berlin tätig. Der Beitrag gibt seine persönliche Rechtsauffassung wieder.

*Ursprünglich war an dieser Stelle fälschlicherweise davon die Rede, das BVerfG habe an zwei Tagen verhandelt. Aktualisiert am Tag der Veröffentlichung, 15.21 Uhr.

Zitiervorschlag

Dr. iur. Barış Çalışkan, Der Rundfunkbeitrag vor dem BVerfG: Karlsruher Korrektur? . In: Legal Tribune Online, 16.07.2018 , https://www.lto.de/persistent/a_id/29779/ (abgerufen am: 22.10.2018 )

Infos zum Zitiervorschlag
Kommentare
  • 16.07.2018 14:11, Theopa

    Die Sache wäre so einfach: Ein 24/7 Nachrichtenprogramm im Radio, eines im TV, sowie jeweils ein Bildungs- und ein Kulturprogramm. Das sind insgesamt 6 Sender, die sehr geringe Kosten verursachen und dennoch all das leisten was die beitragsfinanzierten Anstalten leisten sollen und müssen. Dafür sollten 1-2€ pro Monat und Person leicht ausreichen.

    Alles andere ist Unterhaltung, dafür sollen sie gefälligst wie Sky o.ä. ein Abo einführen, das dann anschließen kann wer möchte.

    Auf diesen Kommentar antworten
    • 16.07.2018 14:31, André

      Vielleicht nicht einige Spartenprogramme für örtliche Nachrichten und lokalspezifische Bildung, bspw. geschichtliches.
      Warum jedoch ein Musikantenstadl, diverse Quizshows und andere, offensichtlich nicht auf die Meinungsbildung ausgerichtete Programme, von der Gesamtheit finanziert werden müssen, bleibt fraglich.

    • 17.07.2018 12:35, Misha Salomon LL.M.

      Stichwort: neutrale Berichterstattung
      Frage: Wann haben Sie, geneigter Leser dieses Kommentars, das letzte mal etwas negatives über Merkel und etwas positives über Trump in den ÖR gelesen/gehört/gesehen?

  • 16.07.2018 14:42, Dennis

    Wie kann die vorgeschlagene Alternative über Steuererträge funktionieren, wenn Steuern keine Gegenleistung (Möglichkeit des Rundfunkempfangs) enthalten dürfen?

    Auf diesen Kommentar antworten
    • 16.07.2018 15:06, Stephan

      Steuern enthalten keine konkrete Gegenleistung. Ob von Ihren 12.246,39 € Einkommensteuer jetzt 136,48 € an den ÖR gehen oder es tatsächlich 728,54 € sind, wissen Sie nicht.

    • 17.07.2018 11:58, Martin

      @Dennis: Steuern sind dadurch definiert, dass Sie eben nicht an eine bestimmte Leistung geknüpft sind. Alles andere sind Beiträge, Abgaben,...
      Damit der Bürger nicht zu sehr geschröpft wird müssen bei der Erhebung von Steuern bestimmte Hürden genommen werden, z. B. darf kein Bundesland oder Gemeinde beliebige Steuern außerhalb ihrer Zuständigkeit vergeben. Die Erhebung einer Rundfunksteuer liegt außerhalb der gesetzgeberischen Kompetenz der Länder und damit ist der Rundfunkstaatsvertrag ungültig. Der Bund hatte in der Vergangenheit bereits klargemacht, dass er gegen eine Rundfunksteuer ist.

      Eigentlich also eine klare Sache, wenn nicht Ferdinand Kirchhoff am Bundesverfassungsgericht entscheiden würde. Ferdinand Kirchhoff ist der Bruder von Paul Kirchhoff, der als Erfinder des neuen Gebührenmodells gilt. Wenn Ferdinand das Gebührenmodell als Steuer anerkennt, wird sein Bruder Paul schadensersatzpflichtig in Millionenhöhe gegenüber dem ÖR - wäre also insolvent.

  • 16.07.2018 14:44, André

    Edit: Das zweite Wort muss natürlich „noch“ heißen.

    Auf diesen Kommentar antworten
  • 16.07.2018 16:04, Alexander

    Sehr interessante Einschätzung. Allerdings habe ich -natürlich als Laie- das Gefühl, dass sich der Autor um die Gretchenfrage etwas rummogelt. Was ist denn nun mit der Problematik Steuer versus Staatsferne? Er schreibt, dass der durch die KEF festgestellte Finanzbedarf ja auch genausogut aus Steuermitteln kommen dürfe. Genau da liegt doch aber der Knackpunkt: Kommt das Geld aus Steuern, kann doch ein Finanzminister (oder eben die Länderfinanzminister) sagen: Sorry, im Haushalt kann nur die Hälfte dessen bereitgestellt werden, was die KEF festgestellt hat. Oder die Länderfinanzministerien könnten (bzw. eigentlich sogar MÜSSTEN, oder?) vorgeben, wieviel Geld die einzelnen (Landes)-rundfunkanstalten in Gemeinschaftsprogramme geben. Sowohl in Form der Finanzierung, als auch in Sachen Programmleistung. Sprich: wieviel Geld kriegt ARTE aus Bayern, für wieviel Geld produziert zb der SWR für die ARD....das alles können sich die Länder ja nicht durch die KEF aus der Hand nehmen lassen. Oder? Und damit würden Regierungen direkt in die Finanzierung der Sender eingreifen, was man dann nicht mehr staatsfern nennen kann.....wie wird das denn eingeschätzt?

    Auf diesen Kommentar antworten
  • 16.07.2018 17:30, Ein Barde

    The night they drove old dixie down!
    And all the bells were ringing!
    The night they drove old dixie down!
    And all the people were singing!

    Auf diesen Kommentar antworten
  • 17.07.2018 10:26, Ernst Hagen

    Die Lösung über ein steuerfinanziertes Modell bringt - neben der Problematik der Staatsfreiheit - die Frage auf, welcher Tatbestand eine Steuerpflicht auslösen soll. Eine Anknüpfung an die Anzahl der Geräte dürfte aus praktischen Gründen ausscheiden, Wohnungen ebenfalls. Auch stellt der Rundfunk ein generelles Leistungsangebot dar, welches jegliche Zahlung als Beitrag und eben nicht als Steuer qualifiziert.

    Auf diesen Kommentar antworten
    • 17.07.2018 13:07, RA Heyland

      Es geht doch darum, dass Meinungsfreiheit nicht auf andere Weise als durch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten gewährleistet werden kann - das ist vertretbar. Also geht es um die Aufgabenbeschreibung und die Mittelzuweisung aus staatlichen Geldquellen - bisher eine spezielle, inzwischen auf eine simple Wohnraumsteuer reduzierte Abgabe.

      In vielen Bundesländern ist das Entstehen einer privatwirtschaftlichen Konkurrenz zur Landesrundfunkanstalt geschickt unterbunden worden - über Frequenzvergaben, den Ausbau von Infrastrukturen, der Einbeziehung der nach neuen lukrativen Tätigkeitsfeldern suchenden Zeitungsverlagen und ähnliches mehr.

      Bei den Anstalten geht es wie bei Großbetrieben beim Aufwand stets nach oben und der damit zu erwirtschaftende Ertrag wird nicht ausgeschüttet, sondern in das Betriebskapital - beim Rundfunk zunächst die Mitarbeiter - reinvestiert, bevor Kapitalgeber etwas bekommen. Kapitalgeber der Anstalten ist der Staat, der seine Bürger direkt zur Kasse bitten lässt - die KEF hat es also leicht, die Einnahmen dem von ihren Auftraggebern kalkulierten Aufwand anzupassen. Dabei kommen Bezüge für Intendanten im mittleren dreistelligen t€-Bereich heraus und wem die üblichen Anstaltsvergütung zu wenig ist, weicht in Produktionsgesellschaften ohne solche Regularien aus, die von den Anstalten finanziert und kontrolliert werden. Kommunikation findet heute zunehmend per Internet mit seiner nicht staatlich finanzierten Infrastruktur statt - das ist in dieser Optik Grund genug, die Anstalten sich mit ordentlich extra Zuwendungen dort betätigen zu lassen.

      Der staatlich finanzierte Rundfunk hat allerhand Speck angesetzt. Man weiss recht genau, wie man mit Hilfe des Staates die böse Konkurrenz klein hält und tummelt sich mehr und mehr auf nicht zur Grundversorgung mit Informationen gehörenden Feldern wie dem Eurovisionsgesangswettbewerb und sportliche Großereignissen.

      Das BVerwG ist von seinem Selbstverständnis her nicht in der Lage, mit solchen Themen umzugehen. Es schützt traditionell den Staat vor den uneinsichtigen Bürgern, die den Umgang des Staates mit ihrem Geld kritisch sehen und immer noch daran glauben, dass dieser Zweig der Rechtspflege auch für solche Erwägungen zu haben ist.

      Der Artikelverfasser liegt völlig richtig, wenn er erwartet, dass BVerfG hier nicht einfach mit einem "Weiter so" antwortet. Politik wie Fachgerichte haben eindeutig versagt, die Aufgabenerfüllung und damit verbundene Selbstbeschränkungen einzufordern. Das BVerfG kann eigentlich nur über eine deutlich unter dem heutigen Niveau liegende Deckelung der Einnahmen, der Erinnerung an was Grundversorgung mit Informationen ist und einer Betonung des Werbeverbotes dafür sorgen, dass sich hier etwas ändert. In unseren Nachbarländern klappt das schon länger - warum also hier nicht auch?

    • 18.07.2018 10:51, Ernst Hagen

      @ RA Heyland

      Ich stimme Ihnen voll und ganz zu, zumal das BVerfG verkannt hat, dass inzwischen breite Teile der Bevölkerung das momentane Angebot des ÖR kritisch sehen, selbst wenn sie ihn nicht per se ablehnen. Leider hat das BVerfG nach dem derzeitigen Stand (18. Juli 2018 10:50 Uhr) diese Chance nicht ergriffen. Schade.

  • 17.07.2018 15:33, Oktan

    Die Finanzämter ziehen die Kirchensteuer ein, warum also nicht auch so mit einer Rundfunksteuer umgehen? Alles andere ist doch nur Gemurkse.

    Auf diesen Kommentar antworten
    • 17.07.2018 16:03, RA Heyland

      Die Anstalten betreiben seit Jahrzehnten einen Gebühreneinzugsservice über die kommunalen Vollzugsbeamten. Eine Kooperation mit den Steuerbehörden schafft sicher Probleme mit dem föderalen Staatsaufbau mit der Kulturhoheit der Länder und ob GEZ-Mitarbeiter von den Finanzämtern ohne weiteres übernommen werden, ist zweifelhaft. Das Beharrungsvermögen einmal etablierter administrativer Nischenstrukturen sollte man auch hier nicht unterschätzen.

  • 17.07.2018 18:05, Step4

    Fraglich ist doc halt einzig was jetzt wirklich Aufgabe des Staatsfunks ist. Der geht ja über Katastrophenwarnungen hinaus und umfasst auch Staatskultur.

    Die Fragen sind halt, 1.) Zählen die Millardenaugaben fürs Musikanzenstadi und für sportliche Größereignisse als Kultur under 2.) Muss ein Intendant mit Programmverantwortung mehr verdienen als Angie bzw. muss ein langjähriger Kameramann um die 90.000€ abgreifen? Ich sage bei allem NEIN....

    Auf diesen Kommentar antworten
    • 18.07.2018 09:14, Oktan

      Der Rundfunk muss reformiert werden. Kernaufgaben definieren und darauf sollte es festgelegt sein. Ich verstehe zum Beispiel überhaupt nicht, warum der Rundfunk so wenig für Flüchtlinge macht. Willkommenskultur hin oder her, aber da hätten die Sender mit Angeboten speziell für Flüchtlinge, die in deren Sprachen Wissen über Deutschland vermittelt oder sogar Sprachkurse anbietet so viel machen können. Da hätte ich meinen GEZ-Beitrag in guter Verwendung gesehen.
      Aber so kann das doch nicht weiter gehen. Da wäre es gut, wenn das Bundesverfassungsgericht Schluss macht mit dem Beitrag in der heutigen Form, das würde Reformern erzwingen.

    • 18.07.2018 09:19, Alexander

      @Oktan (sorry, direkte Antwort geht nicht) - https://www1.wdr.de/nachrichten/wdrforyou/index.html

Neuer Kommentar
TopJOBS
Voll­ju­ris­ten (w/m/d) (Ab­ge­sch­los­se­nes Stu­di­um der Rechts­wis­sen­schaf­ten mit dem zwei­ten Staats­exa­men)

Statistisches Landesamt Baden-Württemberg, Stutt­gart

Rechts­an­walt (m/w/d) für den Be­reich Öf­f­ent­li­ches Wirt­schafts­recht (Schwer­punkt: Li­fe Sci­en­ce & Trans­port)

Bird & Bird LLP, Mün­chen

As­so­cia­te Cor­po­ra­te M&A / As­so­cia­te Fi­nan­ce

Morgen, Lewis & Bockius LLP, Frank­furt/M.

Rechts­an­walt (m/w/d) für den Be­reich Öf­f­ent­li­ches Recht

SammlerUsinger, Ber­lin

Rechts­an­wäl­tin­nen und Rechts­an­wäl­te als Be­ruf­s­an­fän­ger oder mit re­le­van­ter Be­ruf­s­er­fah­rung

SKW Schwarz, Mün­chen

Be­rufs­ein­s­tei­ger oder Rechts­an­walt mit ers­ter Be­ruf­s­er­fah­rung (m/w/d)

White & Case, Ber­lin

Rechts­an­walt (w/m) im Be­reich Im­mo­bi­li­en­wirt­schafts­recht

Görg, Ber­lin

RECHTS­AN­WÄL­TE (w/m/d)

Ashurst, Frank­furt/M.

Rechts­an­walt (m/w/d)

HFK Rechtsanwälte LLP, Frank­furt/M. und 1 wei­te­re

Neueste Stellenangebote
Se­nior Le­gal Coun­sel/Syn­di­kus­rechts­an­walt Pla­nungs­recht (m/w)
Ge­neh­mi­gungs­ma­na­ger Bio­gas [m/w]
Ju­ris­ti­sche/n Re­fe­rent/in
FACH­AN­GE­S­TELL­TER (m/w) Öf­f­ent­li­che Ver­ga­be
Voll­ju­rist / Syn­di­kus­rechts­an­walt (m/w/gsn) Öf­f­ent­li­ches Recht / Pla­nungs und Um­welt­recht
Re­fe­rent für Recht Voll­ju­rist (m/w/d)
Be­schäf­tig­ter (m/w/d) im Ge­schäfts­be­reich Ver­wal­tung