Laufzeitverlängerung für Kernkraftwerke: Warum der Bundesrat nicht zustimmen muss

Professor Dr. Christoph Degenhart

03.12.2010

Die längeren Laufzeiten für Atomkraftwerke haben den Bundesrat passiert. Die Opposition hat ihre Normenkontrollklage schon in der Schublade, falls der Bundespräsident das Gesetz unterzeichnet. Sie beruft sich dabei auf namhafte Gutachter – ebenso allerdings die schwarz-gelbe Koalition. Prof. Dr. Christoph Degenhart mit einer Zusammenfassung seines Gutachtens für LTO.

Das Gesetz über die Verlängerung der Laufzeiten von Kernkraftwerken, das 11. Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes (AtG), wird aller Voraussicht nach das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) beschäftigen. Die Regierungskoalition ist der Auffassung, dass das Gesetz nicht der Zustimmung des Bundesrats bedarf. Sie stützt sich darauf, dass die Novelle nur materiell-rechtliche und deshalb zustimmungsfreie Vorschriften enthalte.

Mehrere Bundesländer halten die Atomgesetznovelle dagegen für zustimmungspflichtig. Sie stützen sich darauf, dass die Laufzeitverlängerung die Länder in ihrer Verwaltungstätigkeit erheblich belastet und einem Neuerlass des Atomgesetzes gleich kommt.

Die Verlängerung der Laufzeiten der Kernkraftwerke in der Bundesrepublik durch Erhöhung der im Ausstiegsgesetz festgesetzten Feststrommengen bedurfte jedoch nicht der Zustimmung des Bundesrats.

Die alte (Nicht-) Zustimmungspflicht ist kein Argument

Das Gesetz zur Laufzeitverlängerung ist nicht schon deshalb zustimmungspflichtig, weil das Atomgesetz bei seinem erstmaligen Erlass im Jahr 1959 zustimmungspflichtig war. Es ist aber auch nicht schon deshalb zustimmungsfrei, weil das so genannte "Ausstiegsgesetz" vom 22. April 2002 ohne Zustimmung des Bundesrats ergangen ist.

Für das Atomgesetz in seiner ursprünglichen Fassung ergab sich die Zustimmungspflicht aus Art. 87c GG. Denn das Gesetz ordnet in § 24 an, dass die wichtigsten Vollzugsaufgaben von den Ländern im Auftrag des Bundes auszuführen sind. Die Zustimmungspflicht ergibt sich hier aus der Abweichung vom Regelfall des landeseigenen Vollzugs von Bun-desgesetzen nach Art. 83, 84 Grundgesetz (GG).

Mit der Zustimmung zum Atomgesetz hat der Bundesrat seinerzeit diese Abweichung von der primären verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung "genehmigt", so die Formulierung des BVerfG in seiner Grundsatzentscheidung aus dem Jahr 1974 (Beschl. v. 25.06.1974, Az. 2 BvF 2, 3/73).

Darin erschöpft sich seine Beteiligung, er trägt nicht die fortdauernde Verantwortung für das Gesetz, ist keine gleichberechtigte zweite Kammer im Gesetzgebungsverfahren. Es gilt der Grundsatz der gesetzgebungstechnischen Einheit. Hierauf ist abzustellen, wenn es um die Zustimmungsbedürftigkeit eines Änderungsgesetzes geht.

Deshalb ist auch die Frage, ob das "Ausstiegsgesetz" zustimmungspflichtig war, für die Zustimmungspflichtigkeit des Laufzeitverlängerungsgesetzes ohne Belang.

Keine zustimmungspflichtigen Vorschriften im 11. Änderungsgesetz selbst

Vielmehr ist ein Änderungsgesetz zu einem zustimmungspflichtigen Gesetz dann zustimmungspflichtig, wenn es selbst zustimmungspflichtige Vorschriften enthält. Dies wäre also nach Art. 87c GG der Fall, wenn das 11. Änderungsgesetz Bestimmungen enthielte, die in weiteren, bisher nicht in § 24 AtG genannten Fällen eine Auftragsverwaltung anordnen.

Es wäre ferner dann zustimmungspflichtig, wenn es die ursprünglich die Zustimmungspflicht auslösende Bestimmung selbst änderte.

Beides trifft im Fall des 11. Änderungsgesetzes nicht zu. Änderungen des § 24 AtG sieht das Gesetz nicht vor. Das Gesetz enthält auch keine Bestimmungen, die in weiteren, bisher nicht in § 24 AtG genannten Fällen Auftragsverwaltung anordnen. Es bleibt bei der bereits bisher umfassend formulierten Aufgabenzuordnung des § 24 AtG.

Das Atomgesetz ist kein Zeitgesetz

Das BVerfG hat in einer Entscheidung aus dem Jahr 1958 (Beschl. v. 12.11.1958, Az. 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57) im Fall eines in seiner Geltungsdauer ausdrücklich befristeten zustimmungspflichtigen Gesetzes die Verlängerung seiner Geltungsdauer als gleichfalls zustimmungspflichtig gesehen.

Das Atomgesetz ist jedoch kein Zeitgesetz in diesem Sinn. Es ist in seiner Geltungsdauer nicht befristet. Die Verlängerung der Geltungsdauer eines sonst außer Kraft tretenden Gesetzes kann dem Erlass eines neuen Gesetzes gleichkommen.

Eben dies trifft im Fall des Atomgesetzes aber nicht zu. Das Ausstiegsgesetz hat die Geltung des Atomgesetzes nicht befristet, jedoch mittelbar den Zeitpunkt für das Erlöschen der Genehmigung zum Leistungsbetrieb festgelegt. Auch nach dem 11. Änderungsgesetz wird diese Rechtsfolge eintreten, wenn auch zu einem späteren Zeitpunkt. An der unbefristeten Fortgeltung des Gesetzes ändert sich jedoch nichts.

Wesentlich andere Bedeutung und Tragweite der alten Bestimmungen?

Enthält das Änderungsgesetz selbst keine zustimmungspflichtigen Regelungen, beschränkt es sich also auf materiell-rechtliche Inhalte, so kann es dann und nur dann zustimmungspflichtig sein, wenn diese Änderungen den nicht ausdrücklich geänderten Bestimmungen eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite verleihen. Dies ist jedoch die Ausnahme.

Bei der Auslegung auch des Art. 87 c GG ist zu berücksichtigen, "dass das Grundgesetz die Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen nur als Ausnahme und nur für den Fall einer besonders gewichtigen Berührung der föderalen Ordnung und des Interessenbereichs der Länder vorsieht" – so das BVerfG in seiner aktuellen Entscheidung vom 4. Mai 2010 (Az. 2 BvL 9/07) zum vergleichbar gelagerten Zustimmungserfordernis des Art. 87d Abs. 2 GG im Fall des Luftsicherheitsgesetzes.

Die wesentlichen Aussagen dieser Entscheidung sind auf den Fall des Gesetzes zur Laufzeitverlängerung übertragbar. Das betrifft den entscheidungserheblichen Aspekt der Abweichung von der primären verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung. Dies gilt für den gleichermaßen entscheidungserheblichen Aspekt der Unterscheidung zwischen einer Neuübertragung von Aufgaben und einer Ausgestaltung bereits übertragener Aufgaben. Und es betrifft schließlich den grundsätzlichen Aspekt des Ausnahmecharakters der Zustimmungspflicht.

Keine Übertragung neuer Aufgaben

Mit dem Gesetz zur Laufzeitverlängerung erfolgt keine Übertragung neuer Aufgaben. Die materiellen Vorgaben des Atomgesetzes für die Wahrnehmung der den Ländern obliegenden Vollzugsaufgaben bleiben unverändert. Das gilt insbesondere für die maßgebliche materielle Bestimmung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG (Erteilung der Genehmigung nur, wenn ausreichend Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen ist). Die Bestimmung ist entwicklungsoffen formuliert und ermöglicht so bereits in ihrer geltenden Fassung die Berücksichtigung der Weiterentwicklung des technischen Entwicklungsstandes entsprechend dem Gebot dynamischen Grundrechtsschutzes. Diese Verpflichtung ist dem Atomgesetz seit jeher immanent und oblag auch stets den Ländern im Rahmen der atomrechtlichen Auftragsverwaltung.

Hieran hat auch das Ausstiegsgesetz ungeachtet seiner neuen Zielsetzung der Gewährleistung einer geordneten Beendigung der Kernenergienutzung nichts geändert. Ebenso wenig bringt das Gesetz zur Laufzeitverlängerung diesbezüglich eine Änderung. Eine Systemverschiebung in der Aufgabenzuweisung zu Lasten der Länder erfolgt also nicht, das Ausmaß der erforderlichen Schadensvorsorge ist eine Frage allein des materiellen Rechts.

Keine Zustimmungspflichten weit und breit

Zusammenfassend bewirkt das Gesetz zur Laufzeitverlängerung weder im Vergleich zur Rechtslage nach der ursprünglichen Fassung des Atomgesetzes von 1959 noch im Vergleich zur Rechtslage nach dem Ausstiegsgesetz vom 22. April 2002 eine Systemverschiebung in der Aufgabenzuordnung zwischen Bund und Ländern, die eine erneute Be-teiligung des Bundesrats erforderlich machen würde.

Dies gilt im Übrigen auch für das 12. Änderungsgesetz. Die dort vorgesehene Verpflichtung der Betreiber zu weitergehender Risikovorsorge entsprechend dem Stand von Wissenschaft und Technik hat auch über das nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 Atomgesetz gebotene Maß hinaus als Ausdruck dynamischen Grundrechtsschutzes materiell-rechtlichen Charakter. Auch dieses Gesetz löst deshalb keine Zustimmungspflicht aus.

Und schließlich war der Bundesgesetzgeber auch nicht gehindert, das Gesetzesvorhaben in zwei getrennten Gesetzen auf den Weg zu bringen.

Der Autor Professor Dr. Christoph Degenhart ist Inhaber des Lehrstuhls für Staats- und Verwaltungsrecht der Universität Leipzig. Er hat im Auftrag des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Verkehr Baden-Württemberg die Frage der Zustimmungspflicht in zwei Rechtsgutachten vom Juni und vom November 2010 geprüft.

Zitiervorschlag

Professor Dr. Christoph Degenhart, Laufzeitverlängerung für Kernkraftwerke: Warum der Bundesrat nicht zustimmen muss . In: Legal Tribune Online, 03.12.2010 , https://www.lto.de/persistent/a_id/2056/ (abgerufen am: 18.10.2021 )

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