BVerfG verhandelt über zentrale Bankenaufsicht: Kon­trolle oder Kon­troll­ver­lust?

Nach der Finanzkrise 2007/08 hatte es die Politik eilig: Europas Banken sollten sicherer werden - und möglichst nie mehr mit Steuermilliarden gerettet werden müssen, wenn sie sich verzockt haben. Eine tragende Rolle in der dafür geschaffenen Bankenunion spielt die Europäische Zentralbank (EZB). Sie beaufsichtigt seit November 2014 die größten Banken im Euroraum. Kritikern geht das allerdings entschieden zu weit. Die Klägergruppe Europolis legte Verfassungsbeschwerden ein, über die der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) unter Gerichtspräsident Andreas Voßkuhle am Dienstag verhandelte (Az. 2 BvR 1685/14 und 2 BvR 2631/14).

Um das Bankensystem stabiler aufzustellen, wollen die Europäer bei der Aufsicht über Geldhäuser, der Abwicklung von Kriseninstituten und der Sicherung von Sparguthaben an einem Strang ziehen. Dazu wurde die Aufsicht über die größten Banken und Bankengruppen der EU – aktuell 118 Institute – an die EZB übertragen. Auch ein von der Kreditwirtschaft finanzierter Bankenabwicklungsfonds hat in Brüssel seine Arbeit aufgenommen. Er soll bis zum Jahr 2024 mit 55 Milliarden Euro ausgestattet werden. Bei einer grenzübergreifenden Einlagensicherung gibt es aber vor allem aus Deutschland noch Vorbehalte.

Dass die EZB dadurch kurzerhand zur Aufsichtsinstanz gemacht wurde, ist wegen möglicher Interessenskonflikte umstritten: Die Hauptaufgabe der Währungshüter ist die Gestaltung der Zinsen im Euroraum - von denen die Banken maßgeblich abhängen. Entscheidungen treffen darf letztlich nur der leitende EZB-Rat, in dem die Präsidenten der Euro-Notenbanken sowie das sechsköpfige EZB-Direktorium vertreten sind. Um Interessenskonflikte zu vermeiden, wurde ein von der Geldpolitik unabhängiges Gremium ("Supervisory Board") eingesetzt. Es bereitet Entscheidungen zur Bankenaufsicht für den EZB-Rat vor.

Die derzeit etwa 1.100 Aufseher der EZB prüfen regelmäßig den Geschäftsbetrieb der Geldhäuser. Fallen besondere Risiken auf, können sie Banken vorschreiben, sich dickere Kapitalpuffer zuzulegen. Sie sind auch befugt, die Berufung von Managern abzulehnen oder im Notfall einem Institut die Zulassung zu entziehen. Unterstützt wird die EZB-Bankenaufsicht von den nationalen Aufsehern in den 19 Euroländern. In Deutschland sind das die Bafin und die Bundesbank. Nach Einschätzung von nationalen Aufsehern und Bankenvertretern hat sich dieses System bisher bewährt.

Zu viel Macht für die EZB?

Die Beschwerdeführer in Karlsruhe meinen jedoch, dass der deutsche Staat der EZB viel zu viel Macht in die Hand gibt - und damit große finanzielle Risiken eingeht. Im Wesentlichen richten sich ihre Verfassungsbeschwerden gegen zwei Verordnungen, die den Kern der Bankenunion ausmachen: Die "Single Supervisory Mechanism"-Verordnung (SSM-VO) enthält eine Neuregelung der Bankenaufsicht, bei der Aufsichtsbefugnisse gegenüber "systemrelevanten Banken" in den Mitgliedsstaaten des Euro-Währungsgebietes auf die EZB übertragen worden sind.

Die "Single Resolution Mechanism"-Verordnung (SRM-VO) hat die Grundlage für einen Einheitlichen Abwicklungsmechanismus mit einem Einheitlichen Abwicklungsfonds gelegt und ihn auch finanziell ausgestattet, wobei der Fonds sich noch im Aufbau befindet.

Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte und grundrechtsgleichen Rechte unter anderem aus Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz (GG) – Gewährleistung von Eigentum und Erbrecht - in Verbindung mit Art. 88 Satz 2 GG, wonach die EZB "dem vorrangigen Ziel der Sicherung der Preisstabilität verpflichtet" ist. Die Rechtsakte, die der Bankenunion zugrunde liegen, stellten Ultra-vires-Akte dar, und verletzten durch ihre mangelnde demokratische Legitimation auch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG. 

Europolis: BRD verliert Kontrolle über die Abwicklungsgelder

Indem man die national erhobenen Abwicklungsgelder in den Einheitlichen Abwicklungsfonds einbringe, würde die Bundesrepublik Deutschland vollständig die Kontrolle über den Einsatz dieser Mittel verlieren, die ja von Kreditinstituten innerhalb ihres Staatsgebietes aufgebracht würden, heißt es im Plädoyer des Juristen und Finanzwissenschaftlers Prof. Dr. Markus Kerber, der als Gründer der Berliner Europolis-Gruppe die beiden Verfassungsbeschwerden initiiert hat. Die Gruppe hat das Plädoyer auf ihrer Website am Dienstag veröffentlicht.

Die BRD sei damit nicht länger befugt, diese Ressourcen für die Abwicklung von fallierenden Kreditinstituten auf deutschem Staatsgebiet zu nutzen und könne auch nicht steuern, wie diese Gelder für die Sanierung von ausländischen Kreditinstituten eingesetzt würden. Mit der Neuregelung der Bankenaufsicht in der SSM-VO könne die EZB auf jedwede in Deutschland niedergelassene Bank aufsichtsrechtlich zugreifen, so Kerber weiter. Sie könne damit die nationale Bankenaufsicht daran hindern, tätig zu werden.

Kerber hofft, dass das BVerfG die Souveränität der deutschen Bankenaufsicht wiederherstellen möge - und verhindert, dass weiter Geld in den europäischen Abwicklungsfonds fließt. Aus seiner Sicht hätten Bundesregierung und Bundestag die Bankenunion nicht mit ins Leben rufen dürfen. Für die Übertragung derart weitreichender Kompetenzen gebe es keine Grundlage in den europäischen Verträgen.

Gerichtspräsident Voßkuhle stellte gleich zum Auftakt klar, dass es auch dem Gericht vor allem um diese Kompetenzfragen gehe. Über "Fragen zur Sinnhaftigkeit der Bankenunion" habe das BVerfG nicht zu befinden.

Bundesregierung und Bafin verteidigen Bankenunion

Die Bundesregierung hat die deutsche Beteiligung an der europäischen Bankenunion vor dem BVerfG verteidigt. Ein lokales Bankenproblem könne sich leicht zu einem Stabilitätsproblem für die gesamte Eurozone auswachsen, sagte die Parlamentarische Staatssekretärin im Finanzministerium, Christine Lambrecht, am Dienstag in Karlsruhe.

Als vor zehn Jahren systemrelevante Banken gestützt werden mussten, habe den Großteil der Kosten der Steuerzahler getragen. Nur eine europäische Aufsichts- und Abwicklungsbehörde verhindere einen Wettlauf der Mitgliedstaaten um die für die eigenen Banken jeweils günstigsten Bedingungen. Dafür habe Deutschland seine nationale Verantwortung geteilt.

Die deutsche Finanzdienstleistungsaufsicht Bafin berichtete zudem von positiven Erfahrungen. Er sei zunächst skeptisch gewesen, sagte Bafin-Präsident Felix Hufeld, aber die Zusammenarbeit funktioniere besser als es zwischen nationalen Behörden möglich gewesen wäre. Hufeld sagte, die EZB übe ihr allgemeines Weisungsrecht maßvoll aus. "Wir fühlen uns hier nicht gegängelt".

Vorlage an EuGH denkbar

Der Zweite Senat hinterfragte unter anderem kritisch, ob Geldpolitik und Bankenaufsicht unter dem Dach der EZB sauber genug getrennt seien. Bundesbankdirektor Andreas Guericke sprach sich dafür aus, eine getrennte Behörde mit eigenem Beschlussorgan zu schaffen. Derzeit habe man "keine Ideallösung". Dafür müssten allerdings die Europäischen Verträge geändert werden. Um keine Zeit zu verlieren, hatte man bei der Schaffung der Bankenunion darauf verzichtet.

Die Richter hatten auch die EZB eingeladen. Diese verzichtete allerdings darauf, einen Vertreter nach Karlsruhe zu schicken.

Das Urteil dürfte frühestens in einigen Monaten zu erwarten sein. Denkbar ist auch, dass die Richter das Verfahren aussetzen, um zentrale Fragen dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg zur Vorabentscheidung vorzulegen.

Mit Material von dpa