Kabinett beschließt Entwurf: Whist­le­b­lo­wing-Gesetz mit Risiken?

Der Entwurf für ein Whistleblowing-Gesetz, das sogenannte Hinweisgeberschutzgesetz (HinSchG), hat eine weitere Etappe genommen. Am Mittwoch beschloss das Bundeskabinett den gut 100-Seiten starken Gesetzentwurf, der nun zeitnah den Bundestag erreicht.  

Die Bundesregierung will mit dem Gesetz Bürgerinnen und Bürger, die Hinweise auf Missstände in Unternehmen oder Behörden geben, besser vor Kündigung und Mobbing schützen. Der Gesetzentwurf will Whistleblowing in geregelte Bahnen lenken, vor allem sollen Hinweise zunächst einmal intern bearbeitet werden und nicht etwa an Medien gespielt werden. Dafür steht ein Meldesystem im Zentrum des Gesetzentwurfs. Alle Unternehmen und öffentliche Stellen mit mehr als 50 Mitarbeitenden müssen ein solches einrichten. Unternehmen mit bis zu 249 Beschäftigten haben dafür Zeit bis zum 17. Dezember 2023, die anderen müssen sofort handeln.  

Das Gesetz soll nach dem aktuellen Entwurf drei Monate nach seiner Verkündung in Kraft treten. Allzu viel Übergangszeit will die Bundesregierung nicht einräumen, sollte die EU-Richtlinie eigentlich doch schon bis Dezember 2021 umgesetzt werden. Schuld an der Verzögerung ist aus Sicht der Ampelregierung die Union gewesen, die in der Großen Koalition das Vorhaben ausgebremst habe. 

"Beschäftigte in Unternehmen und Behörden nehmen Missstände oftmals als erste wahr und können durch ihre Hinweise dafür sorgen, dass Rechtsverstöße aufgedeckt, untersucht, verfolgt und unterbunden werden", erklärte Bundesjustizminister Marco Buschmann (FDP), aus dessen Haus der Referentenentwurf stammte. In Berliner Rechtspolitikkreisen war einmal die Rede davon, dass das Gesetz bis zum Ende des Jahres verkündet werden sollte. Es dürfte mit dem Kabinettsbeschluss am Mittwoch weiter zeitlich auf Kurs liegen. 

Lässt der Entwurf einige Whistleblower ohne Schutz? 

Relevant ist die vom EU-Recht angestoßene Gesetzesänderung für Unternehmen, die ein Meldesystem einrichten müssen, Anwaltskanzleien, die die Unternehmen dabei unterstützen dürfen, Behörden, die ebenfalls von dem Gesetz erfasst werden, Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die Missstände melden wollen und nicht zuletzt NGOs, die sich für den Schutz für Whistleblower einsetzen. Dementsprechend vielstimmig waren die Stellungnahmen, die die Verbände bis Mitte Mai abschicken konnten. 

Kritisiert wurde vor allem ein zu enger Anwendungsbereich, der sich auf die Aufdeckung von Gesetzesverstößen beschränke und nicht auch "formal" legale Missstände erfasst. Ebenso gebe es keine ausreichenden Regelungen für den öffentlichen Dienst, insbesondere den Bereich der Sicherheitsbehörden, sowie den Umgang mit anonymen Meldungen. 

Beschlossen hat das Kabinett am Mittwoch nun einen minimal angepassten Gesetzentwurf. Auf den ersten Blick fällt etwa auf, dass es für den grundsätzlichen Anwendungsbereich keine Anpassungen mehr gab. 

"Wer auf ein umfassendes Schutzgesetz für Whistleblowerinnen und Whistleblower gehofft hat, wird enttäuscht. Der Entwurf lässt viele Hinweisgebende im Stich und legt ihnen Steine in den Weg", sagt der Jurist David Werdermann von der NGO Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF). "Entgegen der Ankündigung im Koalitionsvertrag werden Meldungen nicht geschützt, wenn sie sich auf Fehlverhalten bezieht, das nicht gegen Rechtsvorschriften verstößt." Dabei könne es auch bei solchem Fehlverhalten ein erhebliches öffentliches Interesse am Bekanntwerden geben. "Das zeigen etwa Missstände in der Pflege oder rechtsextreme Chats von Polizeibeamten, die oft keinen Straftatbestand erfüllen, aber trotzdem skandalös und schädlich für das Gemeinwohl sind", so Werdermann. 

Neu im Schutzbereich: Verschlusssachen mit geringem Geheimhaltungsgrad 

Weiter fällt im Entwurfstext auf, dass Meldungen zu als Verschlusssachen eingestuften Vorgängen nun vom Schutz des Gesetzes erfasst werden (§ 5 HinSchG-E). Das gilt für den geringsten Geheimhaltungsgrad "VS-Nur für den Dienstgebrauch", solange es um strafbewehrte Verstöße geht und diese an eine interne Meldestelle gemeldet werden. 

"Hinsichtlich der Aufdeckung von Sachverhalten, die als Verschlusssache eingestuft werden, hat sich der Entwurf für eine äußerst begrenzte Anwendung des Hinweisgeberschutzes entschieden", sagt Dr. Simon Gerdemann, der an der Uni Göttingen im Auftrag der Deutschen Forschungsgemeinschaft zur Wirkung des deutschen und europäischen Whistleblowing-Rechts forscht. Er kritisiert, dass eine solche Meldung nur an eine interne Meldestelle, nicht jedoch gegenüber den Whistleblowing-Behörden des Bundes oder gar den Medien erfasst werde. "Für Nachrichtendienstmitarbeiter und Menschen in vergleichbaren Institutionen bleibt selbst dieser Weg verschlossen", so Gerdemann. 

"Staatsschutzangelegenheiten werden aus dem Anwendungsbereich ausgeklammert, denn dafür gibt es mit dem Parlamentarischen Kontrollgremium bereits eine Instanz, an die sich Mitarbeiter der Nachrichtendienste vertraulich und anonym wenden können", erklärt dagegen der Parlamentarische Geschäftsführer der FDP-Fraktion, Stephan Thomae. 

Wohin mit den anonymen Meldungen? 

Für den umstrittenen Umgang mit anonymen Meldungen wird in dem minimal überarbeiteten Entwurf klargestellt, dass Meldestellen anonyme Hinweise zwar grundsätzlich bearbeiten sollen, allerdings nur soweit dadurch die vorrangige Bearbeitung nichtanonymer Hinweise nicht gefährdet wird (§ 16 und § 27 HinSchG-E). Es besteht keine Verpflichtung, Meldekanäle für die Abgabe anonymer Meldungen einzurichten.   

"Auch soweit es um anonyme Meldungen geht, hat sich der Entwurf für ein sehr vorsichtiges Lösungsmodell entschieden", sagt Rechtswissenschaftler Gerdemann. "Zumal schon unter der vorherigen Entwurfsfassung fraglich war, ob die vollständige Nichtbeachtung anonymer Hinweise in rechtssystematischer Sicht überhaupt hätte aufrechterhalten werden können." 

"Der Vorschlag geht an der Realität vorbei", sagt Werdermann von der GFF. Aus Angst vor Repression würden sich viele Menschen legitimerweise nur anonym an Meldestellen wenden. "Die Ermöglichung und Bearbeitung anonymer Meldungen muss daher verpflichtend vorgeschrieben werden, zumal es dafür mittlerweile zahlreiche IT-Lösungen gibt." 

"Die Einrichtung von einem sicheren anonymen internen Meldekanal bleibt ein Wahlrecht für Unternehmen. Das ist insbesondere vor dem Hintergrund des Datenschutzes und der Informationssicherheit gravierend", sagt die Wirtschaftswissenschaftlerin und Kriminologin Sarah Afshari, die zahlreiche Compliance-Untersuchungen geleitet hat und ein Hamburger Unternehmen für Whistleblowing-Software führt. "Möchten die Betroffenen trotzdem anonyme Meldungen abgeben und das Unternehmen hat keinen verschlüsselten anonymen Meldekanal eingerichtet, müssten Hinweisgebende zum Beispiel private Mailprovider in Anspruch nehmen, die keine Anonymität gewährleisten. Zudem müssten betriebliche Informationen über den privaten Mailprovider ausgetauscht werden." 

"Eine hinweisgebende Person muss außerdem darauf achten, in welchem Umfang Informationen zu einem Missstand offengelegt werden", so Afshari. "Gerade bei komplexen Fällen von Wirtschaftskriminalität ist für eine Untersuchung wichtig, so viele Informationen wie möglich zu dem Vorgang zur Verfügung zu stellen. Sofern diese Informationen sachverhaltsbezogen sind, sollte es nicht Aufgabe des Hinweisgebers sein, über den notwendigen Umfang urteilen zu müssen." 

Auch Verstöße gegen das Kartellrecht erfasst 

Der Entwurf bringt auch relevante Gesetzesänderungen für Konzerne. Ergänzt wurde der Gesetzentwurf um die Zuständigkeit des Bundeskartellamtes als externe Meldestelle für Verstöße gegen nationales Kartellrecht (§§ 2, 22 HinSchG-E). Kritik gibt es an dem System der Sanktionsregelungen. "Es fehlt auch weiterhin an abschreckenden Sanktionen für Unternehmen, wenn sie rechtswidrig gegen Whistleblower und Whistleblowerinnen vorgehen", so Werdermann von der GFF. "Bußgelder sind auf maximal 100.000 Euro beschränkt. Unternehmen wie Volkswagen oder Wirecard bezahlen das aus der Portokasse."

Der Vorschlag befreit Konzerne davon, nicht in jedem Tochterunternehmen ein eigenes Meldesystem einzurichten. Damit werden Kosten für große Konzerne gespart. Zufrieden mit dieser Regelung zeigte sich Rechtspolitiker Thomae: "Dass auch sogenannte Konzernmeldewege eingerichtet oder externe Dienstleister beauftragt werden können, war uns als FDP-Fraktion besonders wichtig." Allerdings gibt es dazu auch kritische Stimmen, etwa von Gerdemann, der diese deutsche Umsetzung für unionsrechtswidrig hält. Auf EU-Ebene sei ein solcher Weg beraten und gerade ausgeschlossen worden. 

Union: "Hatten auf einen besseren Entwurf gehofft" 

Der Entwurf wird dem Bundesrat zur Stellungnahme zugeleitet und erreicht nach einer Gegenäußerung der Bundesregierung anschließend den Deutschen Bundestag, wo das Gesetzgebungsverfahren mit Beratungen in den Ausschüssen fortgesetzt wird. 

Dort kann wohl mit Widerstand der Union gerechnet werden. Der rechtspolitische Sprecher der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag, Günter Krings, sagte am Mittwoch: "In seiner jetzigen Gestalt ist der Gesetzentwurf alles andere als zustimmungsfähig." Es fehle an Anreizen für Whistleblower, sich zunächst um eine interne Klärung des Sachverhalts zu bemühen. Die Motive von Whistleblowern blieben ohne Bedeutung. "Derjenige, der nur Kollegen bloßstellen oder diffamieren will, wird genauso behandelt wie derjenige, dem es um die Sache geht." Unternehmen wüssten nach dem Entwurf auch nicht, wie sie mit anonymen Meldungen umgehen sollen. 

"Nach der langen Vorbereitungszeit im Justizministerium hatten wir auf einen besseren Entwurf gehofft. So bleibt aber während der parlamentarischen Beratungen noch viel zu tun", sagte Krings.  

Im Bundestag finden nach der Sommerpause ab Anfang September die nächsten Sitzungen statt.