Öffentlicher Mindestlohn eingeschränkt europarechtskonform: EuGH sieht keine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit
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Der EuGH hat die Voraussetzungen für einen europarechtskonformen Mindestlohn bei öffentlichen Aufträgen konkretisiert. Die Entscheidung hat aber nicht nur Bedeutung für die vergabespezifischen Mindestlohnregeln, erklärt André Siedenberg.
In der Rechtssache "Regiopost" hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) am Dienstag entschieden, dass die Vorgabe zur Zahlung eines Mindestlohns bei der Ausführung öffentlicher Aufträge im Inland nicht gegen EU-Recht verstößt (Urt. v. 17.11.2015, Az. C-115/14). Diese Entscheidung hat auch Bedeutung für die zahlreichen anderen Anforderungen an Bieter in Vergabeverfahren, die durch Landesgesetze festgelegt werden.
Die Stadt Landau in der Pfalz hatte im Jahr 2013 die Erbringung von Postdienstleistungen in einem europaweiten Verfahren ausgeschrieben. Dabei hatte sie von den Bietern auch verlangt, eine Verpflichtungserklärung nach dem Landestariftreuegesetz Rheinland Pfalz (LTTG) abzugeben, in der diese zusichern sollten, ihren Arbeitnehmern bei der Durchführung des Auftrags einen Mindestlohn von 8,70 Euro zu zahlen. Ein Bieter weigerte sich, diese Erklärung abzugeben, und wurde daraufhin vom Verfahren ausgeschlossen. Dagegen wehrte er sich zunächst erfolglos im Wege eines Nachprüfungsverfahrens und im Anschluss daran mit der sofortigen Beschwerde zum Oberlandesgericht (OLG) Koblenz.
Das OLG hatte Zweifel angemeldet, ob die Vorgabe des Landesgesetzes, bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen die Zahlung eines Mindestlohns zu verlangen beziehungsweise einen Bieter, der sich dagegen weigert, vom Vergabeverfahren auszuschließen, mit dem EU-Recht vereinbar ist. Ausdrücklich wurde die Vereinbarkeit mit der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 Abs.1 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in Zweifel gezogen. Der Senat hatte das Verfahren daher ausgesetzt und die Frage dem EuGH vorgelegt. In seiner Entscheidung vom Dienstag stellte dieser nun fest, dass die streitgegenständliche Regelung des LTTG keinen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit darstellt.
Knackpunkt: kein anderer niedrigerer Mindestlohn
Die Bundesrepublik Deutschland war in ihrer Stellungnahme zu der Vorlagefrage noch davon ausgegangen, dass der EuGH hier mangels eines grenzüberschreitenden Sachverhalts schon überhaupt nicht zuständig sei. Dies sah der Gerichtshof jedoch anders, da zwar tatsächlich keine Leistung über die Grenzen eines Mitgliedsstaats hinaus erbracht würde, es aber nicht ausgeschlossen werden könnte, dass dies bei einem ähnlich gelagerten Sachverhalt auch einmal geschehen könnte. In diesem Fall läge aber kein Verstoß gegen europäisches Recht vor.
Der EuGH bejahte die grundsätzliche Eignung einer solchen Mindestlohnregelung wie der des LTTG zur Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, sah diese aber durch den Arbeitnehmerschutz als zwingendem Grund des Allgemeinwohls als gerechtfertigt an.
Auch wenn der EuGH mit dieser Entscheidung den Anträgen des Generalanwalts folgt, überrascht doch die Begründung. Noch im vergangenen Jahr hatte der Gerichtshof in dem ähnlich gelagerten Fall "Bundesdruckerei" (Az. C-549/13) den vergabespezifischen Mindestlohn des Landes Nordrhein-Westfalen für unvereinbar mit dem Europarecht erklärt, sofern die Leistungserbringung durch einen Nachunternehmer im Ausland erfolgen sollte. Bereits in der Rechtssache "Rüffert" (Az. C-346/06) aus dem Jahr 2008 hatte der EuGH eine Verpflichtung eines Bieters zur Zahlung eines nicht für allgemeinverbindlich erklärten Tarifvertrages als europarechtswidrig angesehen, da die Mindestlohnvorgabe nur bei öffentlichen und nicht bei privaten Aufträgen galt. Es fehlte dem Gerichtshof insofern an der diskriminierungsfreien Anwendung des Rechtfertigungsgrundes.
Daher war für das aktuelle Regiopost-Urteil erwartet worden, dass sich der Gerichtshof auch in diesem Fall gegen vergabespezifische Mindestlohnregelungen ausspricht. Im vorliegenden Verfahren war jedoch kein Lohn nach einem Tarifvertrag zu zahlen, vielmehr ergibt sich der Betrag von 8,70 Euro aus der Regelung des LTTG. Diesen Unterschied hat der Gerichtshof zum Anlass genommen, hier den vergabespezifischen Mindestlohn zu akzeptieren.
Sozialer Arbeitnehmerschutz rechtfertigt Eingriff
Es war für ihn entscheidend, dass zu dem Zeitpunkt der Ausschreibung für den Bereich der Postdienstleistungen kein Mindestlohn nach einem für allgemeinverbindlich erklärten Tarifvertrag existierte. Die einschlägige Vorschrift des LTTG bietet daher ein Mindestmaß an sozialem Schutz für Arbeitnehmer und rechtfertigt damit den Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit. In diesem Fall ist es nach Auffassung des Gerichtshofes auch nicht von Bedeutung, dass dieser Schutz Arbeitnehmern nur bei öffentlichen Aufträgen zugutekommt. Diese Einschränkung folgt vielmehr aus den durch den europäischen Gesetzgeber festgelegten Kompetenzverteilungen, die eine generelle Festlegung von Mindestlohnvorgaben für öffentliche Auftraggeber nicht erlauben.
Zwar haben die von den einzelnen Bundesländern festgelegten vergabespezifischen Löhne mit der Einführung des bundesweiten Mindestlohns an Bedeutung verloren. Die Entscheidung des EuGH betrifft damit nicht mehr allzu viele Fälle. Für diese ist sie aber umso bedeutender: In all den Fällen, in denen die Landesgesetze einen höheren vergabespezifischen Mindestlohn als den bundesweiten allgemeinen Mindestlohn vorsehen und keine allgemeinverbindlichen Tarifverträge greifen, fehlt nach dem Urteil des EuGH die Rechtfertigung dieser vergaberechtlichen Vorgabe, da ein Mindestschutz der Arbeitnehmer bereits durch den nationalen Gesetzgeber gewährleistet ist.
Ebenfalls nicht zu unterschätzen ist die Wirkung dieses Urteils für die anderen Vorgaben, welche die verschiedenen Tariftreuegesetze der Bundesländer bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen machen. Diese reichen von der Einhaltung der ILO-Kernarbeitsnormen über Umweltschutzvorgaben bis hin zu Maßnahmen der Frauenförderung. Ob diese Anforderungen an Angebote in öffentlichen Vergabeverfahren vor der Rechtsprechung des EuGH in Zukunft noch bestehen können, wenn bereits ein niedrigerer nationaler Schutzstandard existiert, ist wenigstens fraglich.
Der Autor André Siedenberg ist Berater bei der Kommunal Agentur NRW und Rechtsanwalt in Düsseldorf. Er ist vor allem mit dem allgemeinen Vergaberecht befasst.
