Grenzkontrollen wegen Coronavirus: Wer noch reisen darf, und warum

Wenn die Schulen schließen, bayerische Spielplätze verwaisen und das Berliner Nachtleben stillsteht, scheint es folgerichtig, wenn der Innenminister erklärt, dass Grenzen kontrolliert werden. 

Symbolisch ist das richtig. Der Staat kann der verunsicherten Bevölkerung so ein Gefühl der Stärke vermitteln. Man fühlt sich sicher, wenn gleichsam die Zugbrücke hochgezogen und die Stadttore verschlossen werden. Doch geht dies auch rechtlich? Macht der Innenminister nun, was die Kanzlerin ihm vor vier Jahren verweigert hatte?

Grenzkontrolle heißt nicht Grenzschließung

Auf der Pressekonferenz sprach der Innenminister vorsichtig von einer "vorübergehenden Wiedereinführung" der Grenzkontrollen und betonte Ausnahmen, etwa für den Warenverkehr und Berufspendler. 

Das ist juristisch folgerichtig, denn eine Grenzkontrolle darf nicht mit einer Grenzschließung gleichgesetzt werden. Es geht zuerst einmal nur darum, die Grenzen wieder systematisch zu kontrollieren, die im Schengenraum ansonsten offenstehen. Rechtlich geht das, weil die Corona-Epidemie die öffentliche Ordnung ernsthaft gefährdet, so dass die Voraussetzungen der Artikel 25 und 28 des Schengener Grenzkodex erfüllt sind. Vorerst greift die Maßnahme für zehn Tage, kann jedoch verlängert werden.

Spannender und für die Menschen wichtiger ist, wer die Grenze weiter überschreiten darf. Das steht nicht im Gutdünken der Bundespolizei, denn diese muss das EU-Recht beachten, das einen freien Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital garantiert. Der Binnenmarkt jedoch wird durch die Grenzkontrollen nicht außer Kraft gesetzt – und das dürfte auch essenziell sein, um die Versorgung sicherzustellen, was die EU-Kommission heute als "grüne Korridore" vorschlug, damit Laster nicht durch Kontrollen unnötig Zeit verlieren. Die Kontrollen lenken den Grenzverkehr in geordnete Bahnen, sie beenden ihn nicht.

Praktisch heißen die Kontrollen, dass man  nur noch die offiziellen Grenzübergänge benutzen darf. Wer auf Schleichwegen einreist, handelt nun formal gesehen rechtswidrig, die Bundespolizei könnte solche Ordnungswidrigkeiten mit einem Bußgeld von bis zu 1.000 Euro belegen (§ 98 Abs. 3 Nr. 3 AufenthG). In der Praxis dürfte das aber ebenso selten vorkommen wie theoretisch mögliche Bußgelder bei Verstößen gegen Quarantänevorschriften. Momentan lebt der Rechtsstaat schon aus Kapazitätsgründen auch davon, dass die Bevölkerung freiwillig mitmacht. 

Freizügigkeit: Die Grenzen sind nicht zu

Unklar war die anfängliche Kommunikationspolitik des Innenministeriums. So wurde betont, dass Berufspendler weiterhin zur Arbeit fahren dürften – und in seinen "Fragen und Antworten" verweist das BMI auf sonstige "triftige Gründe", bei denen ein Grenzübertritt weiterhin gestattet sei, ohne zu konkretisieren, was damit gemeint ist. 

Das führt zu Rechtsunsicherheit, ist juristisch aber korrekt. Formal gesehen haben alle Unionsbürger nämlich das Recht, jederzeit und grundlos in andere Mitgliedstaaten zu fahren. Wir müssen nach Artikel 5 der Freizügigkeitsrichtlinie nur einen Pass oder Personalausweis dabei haben. Weitere Einschränkungen sind möglich, müssen jedoch im Einzelfall begründet werden, wenn sich jemand beschwert. 

Solche Einschränkungen kann die Bundesregierung damit begründen, dass das Coronavirus die öffentliche Gesundheit gefährdet. Doch was darf sie deshalb konkret? 

Keine strengeren Regeln als im Inland 

Unproblematisch kann ein europäischer Mitgliedstaat die Einreise verweigern, wenn jemand Symptome zeigt, die auf eine Erkrankung schließen lassen. Das sind momentan allerdings nur sehr Wenige, die meisten von uns sind glücklicherweise nicht krank. Darum geht es dem Staat jedoch nicht. Er möchte Reisen als Selbstzweck beschränken, damit das Coronavirus durch Immobilität möglichst blockiert wird.

Damit könnte man unter Umständen sogar eine beinahe völlige Grenzschließung begründen, wie sie Polen und auch Tschechien angeordnet haben. Im Fall von Deutschland wäre das jedoch schon deshalb nicht angemessen, weil das Coronavirus längst im Land ist. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt in einer solchen Situation nach der Rechtsprechung des europäischen Gerichtshofs (EuGH), dass man gegenüber dem EU-Ausland nicht einfach strengere Regeln anwendet als im Inland. 

Warum sollte man einer Person verbieten, von Trier zur Arbeit nach Luxemburg zu fahren, während deren Nachbar rechtlich nicht daran gehindert wird, in Köln zu arbeiten oder als Katastrophentourist nach Berlin zu fahren? In außergewöhnlichen Zeiten darf die Verwaltung viel. Willkürlich darf sie aber nicht handeln – und es ist eine große Errungenschaft der Europäischen Union, dass es rechtlich keinen Unterschied macht, ob bayerische Spielplätze oder die Staatsgrenzen geschlossen werden. Beides sind verwaltungsrechtliche Vorgänge, die verhältnismäßig sein müssen. Dies betonte auch die EU-Kommission in ihren am Montag veröffentlichten Guidelines für die innereuropäischen Grenzkontrollen.

Berufspendler dürfen weiter rüber – und wer noch?

Solange innerstaatlich die Bewegungsfreiheit nicht nachhaltig beschränkt ist, kann man daher die Grenzen nicht einfach schließen. Das gilt nicht nur für den Warenverkehr, der regelmäßig ohnehin nur in Person des Fahrpersonals eine Gefahr darstellen könnte. Auch grenzüberschreitendes Arbeiten wird man ebenso erlauben müssen wie innerstaatliches. 
Andere Personen haben ebenfalls ein Freizügigkeitsrecht, das nicht willkürlich beschränkt werden darf, weshalb es juristisch zwingend ist, dass die Grenzpolizei auch andere "triftige Gründe" akzeptiert.

Was genau "triftige Gründe" sind, kann man nicht abstrakt sagen; es erfordert rechtlich eine Güterabwägung, die das beschränkte Freizügigkeitsrecht zur abstrakten Gesundheitsgefahr in Bezug setzt.

Ein Besuch am Gardasee dürfte hierbei regelmäßig den Kürzeren ziehen. Umgekehrt hat sehr viel bessere Karten, wer Verwandte oder Freunde im Ausland bei der Kinderbetreuung unterstützen möchte. Hamsterkäufe von Schweizern und Franzosen in südbadischen Supermärkten dürften eine rechtliche Grauzone sein, zumal die betroffenen Supermärkte größtenteils errichtet wurden, um die internationale Kundschaft zu bedienen. Grenzschließungen dürfen nicht zu Protektionismus führen.

Keineswegs alltäglich

Wenn die Bundesregierung in ihren "Fragen und Antworten" schreibt, dass die Entscheidung "im pflichtgemäßen Ermessen" der Bundespolizei stehe und zu deren "täglichem Geschäft" gehöre, greift das zu kurz. Zum einen hat die Grenzpolizei nach § 6 des deutschen Freizügigkeitsgesetzes zwar ein sogenanntes Entschließungsermessen, ob sie die Einreise verweigern möchte. 

Die Rechtmäßigkeit der Einreise jedoch ist sodann eine gebundene Entscheidung, die im Zweifel auch gerichtlich voll überprüft werden könnte. Zum anderen ist die aktuelle Situation auch für die Grenzpolizei rechtliches Neuland, weil in über 60 Jahren europäischer Einigung noch nie vergleichbare Beschränkungen eingeführt wurden. 

In der Praxis wird es daher entscheidend darauf ankommen, den Menschen schrittweise klare Kriterien zu kommunizieren, welche die Bundespolizei anwendet, und andererseits nicht zu bürokratisch zu verfahren. "Passierscheine" für Pendler, von denen der Innenminister sprach, klingen nach einer behördlichen Erlaubnis ähnlich einem Visum. Staatliche Genehmigungsverfahren im Vorfeld aber sind nach der Freizügigkeitsrichtlinie verboten. 

Gewiss sind optionale Passierscheine, die eine schnelle Grenzabfertigung erlauben, eine gute Idee. Darüber hinaus sollte man den Reisezweck "mit jedem geeignetem Mittel" nachweisen können, etwa einer Nachricht von Freunden und Verwandten. Ausdrücklich verlangt auch der EuGH (Az.C-363/89, Danielle Roux gegen Belgien), dass der Staat die Nachweismöglichkeiten flexibel handhaben muss.

Vorerst keine Zurückweisung von Flüchtlingen

Bisher schweigt das Innenministerium dazu, was das neue Grenzregime für Ausländer heißt, die keinen EU-Pass haben und daher nicht über ein Freizügigkeitsrecht verfügen. Bei ihnen darf die Grenzpolizei an sich viel strenger sein und jeden zurückweisen, der kein Visum oder eine sonstige Einreiseerlaubnis hat, ohne dass es eine komplizierte Güterabwägung bräuchte. 

Etwas anderes gilt nur für Asylbewerber, die nach der Dublin-Verordnung auch an der Grenze einen Asylantrag stellen können und dann erst einmal ins Land gelassen werden. Auch hier könnte man unter Umständen strenger sein, wenn man sich auf die Notstandsklausel des Artikels 72 des EU-Arbeitsweisevertrags beriefe, die die Bundesregierung vor vier Jahren nicht aktiviert hatte. Sie besagt, dass die europäischen Asylregeln die nationale Zuständigkeit für die öffentliche Ordnung nicht berühren.

Es gibt aber keine Anzeichen dafür, dass das bisher passiert oder auch nur angedacht worden wäre. Dabei dürften die Voraussetzungen dafür heute – anders als vor zwei Jahren, als der Innenminister und die Kanzlerin zuletzt über Zurückweisungen stritten – ebenso erfüllt sein wie während der Flüchtlingskrise. Vermutlich ist es jedoch ein gutes Zeichen, dass die Regierung diese Debatte nicht erneut aufflammen lässt und sich stattdessen darauf konzentriert, in Abstimmung mit der EU und den Nachbarn das Coronavirus effektiv zu bekämpfen.

Einreiseverbote an den Schengener Außengrenzen

In einer Videobotschaft schlug Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen zudem am Montag strengere Außengrenzkontrollen vor. Künftig soll man nur noch in wichtigen Fällen in die Europäische Union einreisen können. Nur Unionsbürger und Personen mit einer Aufenthaltserlaubnis für einen EU-Mitgliedstaat sollen wohl immer zurückkehren können.

Rechtlich ist das vergleichsweise einfach möglich, weil die Einreise nach Artikel 5 des Schengener Grenzkodex verweigert werden darf, wenn eine Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Gesundheit besteht. Auf dieser Grundlage kann man Personen aus dritten Ländern leichter zurückweisen. Sie können sich nicht auf die Personenfreizügigkeit im EU-Binnenmarkt berufen, so dass die Güterabwägung häufiger zu ihren Ungunsten ausgeht. 

Erzwingen kann die EU-Kommission eine solche Praxis jedoch nicht. Vollzogen wird der Grenzkodex nämlich von den nationalen Behörden, die die Außengrenze kontrollieren. Die deutsche Bundespolizei macht dies nur an den internationalen Flughäfen und Schifffahrtslinien. Allerdings setzt Ursula von der Leyen damit ein Signal, dass auch die EU die Menschen schützt. Das ist wichtig, damit das Virus nicht die europäische Einheit untergräbt.
 
Der Autor Prof. Dr. Daniel Thym ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Europarecht und Völkerrecht an der Universität Konstanz.