Waffenlieferungen in die Ukraine: Ab wann sind Staaten Kon­f­likt­par­teien?

Seit Kriegsbeginn fordert die Ukraine Unterstützung (auch) in Form von Waffenlieferungen. Seitdem reagiert der Westen, insbesondere aber die Bundesregierung, unentschlossen und zögerlich. Drei Fragen drängen sich an dieser Stelle auf: Will Deutschland Waffen liefern? Kann Deutschland Waffen liefern? Und vor allem: Darf Deutschland Waffen liefern?

Mindestens in Bezug auf Gefechtshelme oder Handwaffen zur Flug- oder Panzerabwehr hat die Bundesregierung alle drei Fragen bereits mit "Ja" beantwortet.

Problematischer erscheint wohl Großgerät, man denke an das Gezerre um Kampfflugzeuge aus ehemaligen Beständen der Nationalen Volksarmee der DDR. Doch nun stellt die NATO auch die Lieferung schwerer Waffensysteme in Aussicht. Konkret bittet die Ukraine Deutschland um Schützenpanzer vom Typ "Marder" sowie die Panzerhaubitze 2000. Doch Deutschland und die NATO wiederholen seit Langem die Linie, man wolle "nicht Konfliktpartei werden". Wie weit darf man mit Waffenlieferungen also gehen?

Von "Offensivwaffen" und "Defensivwaffen"

Lange beherrschten in diesem Zusammenhang Begriffe wie "Offensiv-" und "Defensivwaffe" die Debatte. Tenor: Solange man keine Offensivwaffen liefere, werde man auch nicht Konfliktpartei.

Doch das sind keine Rechtsbegriffe. Angriff und Verteidigung sind taktische Begriffe, die nichts über die verwendeten Mittel aussagen. Ein Sturmgewehr lässt sich trotz seines auf Angriff hindeutenden Namens ebenso in der Verteidigung einer Stellung nutzen. Und der Beschuss durch Flug- oder Panzerabwehrwaffen ist aus Sicht der beschossenen Besatzung ein tödlicher Angriff. Das ist auf Großgerät übertragbar. Es mag sein, dass sich bestimmte Systeme für bestimmte Arten der Gefechtsführung besser eignen als (für) andere. Daraus folgt jedoch allenfalls eine militärische Kategorisierung.

Nicht zuletzt ist die feinsinnige Unterscheidung zwischen Angriff und Verteidigung dem humanitären Völkerrecht fremd: Als "Angriff" definiert es die Gewaltanwendung zu Lasten des Gegners – ob nun "offensiv" oder "defensiv" ist ausdrücklich einerlei (Art. 49 Abs. 1 des 1. Zusatzprotokolls von 1977 zu den Genfer Abkommen von 1949).

Jedenfalls auf die Frage nach dem Dürfen hat die Charakterisierung der gelieferten Waffen daher keinen Einfluss.

Bewaffnete Konflikte und Neutralität

Das sogenannte Neutralitätsrecht regelt die Rechte und Pflichten von Staaten, die an einem bewaffneten Konflikt nicht beteiligt sind.

Die letzte umfangreiche Kodifikation erfolgte in der XIII. sowie der V. Konvention der zweiten Haager Friedenskonferenz von 1907 – übrigens auf Anregung des russischen Zaren Nikolaus II. Seitdem sind in verschiedenen Genfer Verträgen Einzelbestimmungen hinzugetreten; Teile des Haager Rechts sind dagegen heutzutage obsolet. Es existieren eine Reihe – unverbindlicher – Expertenmeinungen und Handbücher. Doch die veränderten globalen Rahmenbedingungen seit dem Ende des (langen) 19. Jahrhunderts sowie des kalten Krieges erschweren es, den heutigen Inhalt des Neutralitätsrechts präzise zu fassen – falls es überhaupt noch aktuell ist.

In den seit 1907 vergangenen 115 Jahren ist die Welt verflochtener geworden. Kriege betreffen nicht mehr nur die unmittelbar beteiligten Staaten, sondern wirken sich auf die gesamte Welt aus. Am Fall der Ukraine lässt sich das konkret anhand der landwirtschaftlichen Produktion und deren Auswirkungen auf den Welthunger belegen. Mag Russlands Krieg für Ägypten oder Somalia fern liegen – die Folgen sind dort bereits jetzt zu spüren.

Andererseits entstammt das Neutralitätsrecht einer Zeit, in der die Kriegsführung noch als souveränes Recht eines jeden Staates angesehen wurde. Mit der Charta der Vereinten Nationen (UN) sowie ihrem Vorläufer in dieser Beziehung, dem Briand-Kellogg-Pakt, ist dieses Verständnis jedoch obsolet. Stattdessen geht das Friedenssicherungsrecht vom Verbot der Gewaltanwendung aus und lässt diese nur in engen Ausnahmen zu.

Zum Teil wird argumentiert, dass das Neutralitätsrecht aus diesen Gründen im modernen Völkerrecht keinen Platz finde. Das Gegenteil ist der Fall.

Denn einerseits setzt die UN-Charta den Aggressor ins Unrecht. Die verbindliche Entscheidung aber, wer das ist, trifft gemäß Art. 39 UN-Charta der Sicherheitsrat. Im Falle der Ukraine könnte das nur dann geschehen, wenn Russland sein Veto-Recht verlöre. Das ist aber unwahrscheinlich. Andererseits eröffnet die Charta in Art. 51 bis zu einer solchen Entscheidung des Sicherheitsrates zwar die Möglichkeit, nicht aber die Pflicht zum Beistand. Auch heute können Statten zu bewaffneten Konflikten einen neutralen Status einzunehmen. Sie machen davon regen Gebrauch.

Grundprinzipien des Neutralitätsrechts

Neutrale Staaten haben das Recht und die Pflicht, sich von den Kampfhandlungen fern zu halten. Sie dürfen nicht von Angriffen betroffen werden, insbesondere ist ihr Territorium unverletzlich. Gleichzeitig müssen sie Unparteilichkeit gegenüber den Konfliktparteien wahren.

Wenig überraschend gibt es bereits seit 1907 Vorschriften zu Waffenlieferungen. Sie sind aus heutiger Sicht jedoch nicht einfach zu deuten. Art. 6 des Abkommens betreffend die Rechte und Pflichten der Neutralen im Seekrieg (XIII. Haager Abkommen) verbietet den Staaten die "Abgabe von Kriegsschiffen, Munition oder sonstigem Kriegsmaterial" ausdrücklich. Im Abkommen betreffend die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte und Personen im Falle eines Landkrieges (V. Haager Abkommen) fehlt eine solche Vorschrift.

Der in beiden Abkommen ähnliche Art. 7 wiederum erlegt Neutralen keine Pflicht auf, Waffenlieferungen Privater zu verhindern. Moderne Kriege lassen sich aber nur noch taktisch bzw. operativ nach den Dimensionen See, Land, Luft und ggf. Weltraum unterscheiden. In Bezug auf Waffenlieferungen Neutraler liegt es daher nahe, eine einheitliche Regelung, unabhängig vom konkreten Gefechtsfeld zu finden. Dass private Waffenlieferungen die Neutralität von Staaten ausweislich beider Abkommen nicht verletzen, könnte ein Ansatzpunkt sein.

Künstliche Trennung zwischen staatlich und privat

Zu Recht wird dagegen kritisiert, dass die Trennung zwischen staatlich und privat aufgrund des immensen Einflusses der Staaten auf ihre jeweilige Rüstungsindustrie – nicht zuletzt durch Exportkontrolle – zu künstlich sei. 

Tatsächlich erscheint es, wie Michael Bothe in der Max Planck Encyclopedia for Public International Law schreibt, schlicht "unrealistisch", rechne man einem Staat die Exporte seiner "offiziellen" Waffenindustrie nicht zu. Bothe führt weiter aus, inzwischen habe sich eine gewohnheitsrechtliche Regel herausgebildet, nach der bereits eine Ausfuhrgenehmigung ein "nicht neutraler Dienst" an einer der Parteien darstellt.

Das ist folgerichtig, geht doch das Neutralitätsrecht davon aus, dass der Konflikt die Rechtsbeziehungen Neutraler mit den Konfliktparteien nicht verändert. Bereits wirtschaftliche Unterstützung einer Seite oder auch die wirtschaftliche Sanktionierung der anderen Seite stellen demnach eine Ungleichbehandlung, also eine Verletzung der Neutralität dar. Erst recht muss das dann für Waffenlieferungen gelten.

Mögliche Rechtfertigung von Neutralitätsverstößen

Demnach ist die Lieferung von Waffen und Munition gleich welcher Art nicht zulässig. Ob es sich dabei um eine Panzerfaust oder einen Kampfpanzer handelt, ist gleichgültig.

Nicht jede Zuwiderhandlung gegen ein Verbot ist aber rechtswidrig. Auch das Völkerrecht kennt Rechtfertigungsgründe – etwa die Nothilfe in Form der kollektiven Selbstverteidigung nach Art. 51 UN-Charta. Die Ukraine ist Opfer einer völkerrechtswidrigen Aggression geworden. Die Aggression ist die schlimmste Begehungsweise eines Verstoßes gegen das – zwingende – völkerrechtliche Gewaltverbot und ein völkerrechtliches Verbrechen. Alle UN-Mitglieder haben nach Art. 51 das Recht, der Ukraine beizustehen.

Dies verdrängt das Neutralitätsrecht jedoch nicht vollständig. Staaten können und dürfen sich weiterhin neutral verhalten. Eine absolute Neutralitätspflicht lässt sich angesichts des Rechts zur kollektiven Selbstverteidigung kaum ableiten. Insofern könnte Art. 51 VN-Charta, der ja sogar eine militärische Intervention an der Seite des Opfers der Aggression erlaubt, einen Verstoß gegen das Neutralitätsrecht als damit verglichen milderes Mittel durchaus rechtfertigen.

Welche Folgen hätte ein Neutralitätsverstoß?

Wenn ein Verstoß gegen das Neutralitätsrecht nicht zu rechtfertigen wäre, bliebe die Frage nach den Folgen. Denkbar wäre, dass ein Staat automatisch zur Konfliktpartei würde. Dann dürften sich die Kampfhandlungen auch auf sein Gebiet erstrecken. Dafür spricht aber, entgegen landläufiger Befürchtungen, wenig.

Stattdessen zeigt die Staatenpraxis, dass Neutralität zunächst einen Status kennzeichnet, aus dem gewisse Erwartungen an das Verhalten folgen – nicht umgekehrt. Bothe geht davon aus, dass Staaten trotz umfangreichster Unterstützungsleistungen erst dann in den Krieg eintreten, wenn sie dies ausdrücklich erklären, oder aber in signifikantem Umfang an Feindseligkeiten teilnimmt. 

Kai Ambos hat in diesem Zusammenhang bereits kurz nach Kriegsbeginn im Verfassungsblog vorgeschlagen, hierzu die humanitärvölkerrechtlichen Kriterien der unmittelbaren Teilnahme an Kampfhandlungen (analog) heranzuziehen. Demnach wären Waffenlieferungen nicht geeignet, eine Einbeziehung in die Feindseligkeiten zu begründen. Die bloße Lieferung ist zwar Unterstützung, aber noch keine unmittelbare Teilnahme.

Die entscheidende Frage bei Waffenlieferungen ist damit eher diejenige nach dem Wollen als die nach dem Dürfen. Denn selbst wenn man einen rechtswidrigen Neutralitätsverstoß annähme, wäre diese Entscheidung längst getroffen.

Vielleicht fühlt sich Wladimir Putin dann provoziert. Doch ein Rechtsgrund zur Gewaltanwendung gegen Deutschland oder die NATO gehört weder bei Panzerfäusten noch bei Kampfpanzern zum Lieferumfang.

Der Autor Simon Gauseweg ist akademischer Mitarbeiter an der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Völkerrecht, Europarecht und ausländisches Verfassungsrecht.