Geplante Cannabis-Legalisierung: Zwi­schen Wun­sch­denken und Rechts­rea­lität

Mit dem Koalitionsvertrag im Dezember 2021 war ein Meilenstein der deutschen Drogenpolitik gesetzt: erstmals verkündeten SPD, Grüne und FDP das staatlich verfolgte Ziel, nicht nur den Besitz von Cannabis zu Genusszwecken in Deutschland zu entkriminalisieren, sondern einen kontrollierten Cannabis-Genussmittelmarkt zu schaffen. Ein erster Gesetzesentwurf wurde im Frühjahr 2022 von Bundesgesundheitsminister Karl Lauterbach noch für dieses Jahr angekündigt.

Woher das Cannabis bezogen werden soll, bleibt dabei unklar. Bereits die Versorgung mit Medizinalcannabis kann nur durch den Import aus Drittstaaten ermöglicht werden - die Kapazitäten für den innerdeutschen Anbau sind angesichts des hohen Bedarfs regulatorisch zu limitiert. Das Gleiche würde für eine potenzielle Versorgung mit Cannabis zu Genusszwecken gelten.

Aber wäre ein internationaler Handel und der damit verbundene Import von Cannabis zu Genusszwecken völker- und europarechtlich überhaupt umsetzbar?

Völkerrechtliche Bedenken

Deutschland ist Vertragspartei mehrerer Völkerrechtsabkommen, die den Verkehr mit Cannabis regeln: des Einheits-Übereinkommens der Vereinten Nationen über Suchtstoffe von 1961, des Übereinkommens über psychotrope Stoffe von 1971 sowie des Übereinkommens gegen den unerlaubten Verkehr mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen von 1988.

In diesen verpflichten sich die Vertragsparteien, sämtliche gewerbliche Aktivitäten in Verbindung mit Cannabis außerhalb medizinischer oder wissenschaftlicher Zwecke zu unterbinden. Mit der Ermöglichung des innerstaatlichen Anbaus und des Imports von Cannabis zu Genusszwecken würde Deutschland diese Pflicht verletzen. Zudem problematisch wäre, dass bei einem Import natürlich auch das Exportland, sofern es Vertragspartei der einschlägigen Abkommen ist, völkerrechtswidrig handeln würde.

Mögliche Rechtsfolgen im internationalen Drogenkontrollsystem könnten von Seiten der Vereinten Nationen insbesondere in Form des Internationalen Suchtstoffkontrollrats (International Narcotics Control Board, "INCB") erfolgen.

Der INCB ist dazu ermächtigt, die Einhaltung der Bestimmungen der Übereinkommen durch die einzelnen Vertragsparteien zu überwachen. Unter bestimmten Umständen kann das INCB sogar die Herstellungs- und Einfuhrquote eines Staates, der gegen das Übereinkommen verstößt, für ein bestimmtes Betäubungsmittel beschränken.

Zu berücksichtigen ist aber, dass sowohl Kanada als auch Uruguay, die beide Vertragspartei der einschlägigen völkerrechtlichen Abkommen sind, schon seit längerem Cannabis zu Genusszwecken legalisiert haben. Tatsächliche Maßnahmen abseits von diversen Stellungnahmen gegen diese Vertragsverstöße erließ das INCB bislang nicht.

Verstoß gegen Europarecht

Auch europarechtlich ist ein internationaler Handel mit Cannabis zu Genusszwecken kritisch zu sehen. Sowohl das Schengener Durchführungs-Übereinkommen, das dem EU-Primärrecht zuzuordnen ist, als auch ein EU-Rahmenbeschluss zur Bekämpfung des illegalen Drogenhandels von 2004 führt die Verpflichtung zum Untersagen jeglicher gewerblichen Aktivitäten mit Cannabis außerhalb wissenschaftlicher und medizinischer Zwecke auf.

Zu den ohnehin widrigen EU-rechtlichen Vorschriften kommt, dass die EU selbst Vertragspartei des UN-Übereinkommens von 1988 ist und somit die ihr zur Verfügung stehenden Mittel nutzen muss, um dem Übereinkommen effektiv Geltung zu verschaffen.

Aus einem Verstoß eines EU-Mitgliedstaats gegen die genannten EU-Vorschriften könnte ein von der EU-Kommission oder einem anderen Mitgliedsstaat initiiertes Vertragsverletzungsverfahren gem. Artikel 258 und Artikel 259 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) erwachsen.

Da bisher noch kein EU-Mitgliedstaat ein Vertragsverletzungsverfahren wegen einer Cannabis-Legalisierung durchlaufen musste, stellt dies ein kaum einzuschätzendes Risiko dar. Angesichts der über Jahre kaum veränderten Haltung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) im Umgang mit Cannabis lässt sich jedoch mutmaßen, dass der beklagte Mitgliedsstaat unterliegen würde. Aufgrund der Entscheidungsgewalt des EuGH wäre der Verstoß gegen EU-Recht in der Praxis sicher als problematischer und folgenreicher einzustufen als der gegen einschlägiges Völkerrecht.

UN-Abkommen: Aus- und Wiedereintritt?

Völker- und Europarecht enthalten also umfassende Verpflichtungen für die Bundesrepublik Deutschland und EU, den gewerblichen Verkehr mit Cannabis außerhalb medizinischer und wissenschaftlicher Zwecke zu unterbinden. Ohne eine Änderung der internationalen Verpflichtungen Deutschlands – unmittelbar auf Völkerrechtsebene und auf Europarechtsebene sowie mittelbar auf Völkerrechtsebene, durch die Verpflichtungen der EU und der daraus erwachsenden europarechtlichen Förder- und Treuepflichten Deutschlands – wäre eine Legalisierung daher nicht rechtskonform möglich.

Um einen Völkerrechtsverstoß zu vermeiden, könnte Deutschland aus den einschlägigen völkerrechtlichen Übereinkommen austreten und wieder mit einem Vorbehalt für die Legalisierung des innerstaatlichen Anbaus von Cannabis zu Genusszwecken eintreten.

Die Prozedur nach Art. 50 Abs. 3 des Einheits-Übereinkommens von 1961 sieht etwa vor, dass der Eintritt mit Vorbehalt dann zulässig ist, wenn nicht innerhalb eines Jahres mindestens ein Drittel der Vertragsparteien Einspruch erhebt. Würde der Wiedereintritt mit einem solchen Vorbehalt gelingen, könnte Deutschland damit die Entstehung eines entsprechenden nationalen Industriezweigs aus völkerrechtlicher Sicht ermöglichen, einschließlich des Anbaus von Cannabis in Deutschland.

Weitgefasster Vorbehalt erforderlich

Sollte der deutsche Bedarf an Freizeitcannabis hingegen über Importe aus Drittstaaten gedeckt werden müssen, würde der deutsche Vorbehalt zu den völkerrechtlichen Übereinkommen nicht genügen. Die Einfuhr aus Nicht-EU-Ländern wäre angesichts der ausschließlichen Zuständigkeit der EU für den Außenhandel nicht ohne die Zustimmung der EU möglich, die selbst wiederum der völkerrechtlichen Pflicht unterliegt, genau diesen Handel zu verhindern und zu sanktionieren. Auch bei einer Einfuhr der Produkte aus einem EU-Mitgliedstaat müsste sichergestellt werden, dass auch das Ursprungsland der Produkte einen entsprechenden Vorbehalt formuliert hat.

Beide Vorbehalte müssten zudem weit genug gefasst sein, um alle relevanten wirtschaftlichen Aktivitäten der Cannabisindustrie zu erfassen. Je weiter die Formulierung gewählt wird, desto größer ist jedoch die Gefahr, dass der Vorbehalt unzulässig ist, weil er den Grundgedanken des Vertrages aushebelt, (vgl. Art. 19 c.) des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge von 1969).

Eine internationale Zusammenarbeit zur Lieferung von Freizeitcannabis ohne Anpassung des rechtlichen Rahmens würden die Kontrollorgane mit großer Wahrscheinlichkeit nach ihren Möglichkeiten sanktionieren. Es würde sich um einen Präzedenzfall handeln, durch den im großen Stil von einer Gruppe mehrerer Staaten das Völkerrecht systematisch missachtet würde. Sich an einer solchen "Unrechtskoalition" zu beteiligen, stünde im krassen Widerspruch zur stets völkerrechtsfreundlichen Tradition in der Bundesrepublik Deutschland.

EU-Recht: Ohne Nachverhandlungen geht es nicht

Die europarechtlichen Regelungen zudem erlauben keine einseitigen Vorbehalte einzelner Staaten. Es führt aus rechtlicher Sicht kein Weg an einer Nachverhandlung der europäischen Verpflichtungen im Bereich des nicht-medizinischen und nicht-wissenschaftlichen Cannabis, und somit einer eindeutigen Änderung von EU-Recht vorbei.

Weiterhin ist zu beachten, dass die EU selbst Vertragspartei der Konvention von 1988 ist, sodass Deutschland eine Verletzung der Treuepflicht gegenüber der EU – hier spezifisch, sie in ihrem Bestreben, ihrerseits völkerrechtlichen Verbindungen nachzukommen, nicht zu verhindern – nur umgehen könnte, wenn die EU selbst aus einschlägigen völkerrechtlichen Abkommen aus- und mit Vorbehalten bezüglich Cannabis zu Genusszwecken wieder einträte.

Festzuhalten bleibt also: Der Weg der rechtskonformen Cannabislegalisierung ist beschwerlich, aber nicht unmöglich.

Autor Peter Homberg ist Rechtsanwalt und Partner der globalen Wirtschaftskanzlei Dentons Europe LLP. Als Leiter der Praxisgruppe "Life Sciences" in Deutschland hat er sich u.a. auf den Bereich des Medizinalcannabis spezialisiert. Er gilt als einer der führenden Experten des deutschen Cannabisrechts.