Wenn die Bundesnetzagentur Unternehmen beim Namen nennt: Bald weniger Infor­ma­tionen über DSGVO-Buß­gelder?

Immer häufiger unterrichten staatliche Stellen die Presse oder die Bevölkerung – sogar über soziale Medien – über staatliche Maßnahmen gegen Unternehmen. Besonders negativ wirkt sich für ein Unternehmen dabei eine Information der staatlichen Stellen aus, bei denen es namentlich genannt wird. Die Presse greift solche Informationen häufig direkt auf und berichtet unter Nennung des betroffenen Unternehmens, etwa, wenn der Staat ein Bußgeld wegen vermeintlicher Gesetzesverstöße verhängt hat.  

Für die Unternehmen bedeutet diese breite Öffentlichkeit häufig einen viel schwereren Schaden als das Bußgeld. Aus Sicht der Kunden wird das Unternehmen durch die staatlich veranlasste Berichterstattung öffentlich "gebrandmarkt": Besonders häufig sind in den Medien zuletzt Berichte über Bußgeldbescheide der Datenschutzbeauftragten der Länder gegen Unternehmen wegen vermeintlicher Verstöße gegen die Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) in den Fokus geraten.  

Dem hat nun das Oberverwaltungsgericht (OVG) für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster jedenfalls für den Bereich des Telekommunikationsgesetzes (TKG) einen Riegel vorgeschoben (Beschluss vom 17.5.2021, Az. 13 B 331/21). Der Sachverhalt könnte weit über den Anwendungsbereich des TKG hinaus Bedeutung erlangen. Insbesondere könnte er auch für von DSGVO-Bußgeldern oder Aufsichtsmaßnahmen betroffene Unternehmen relevant werden.  

Amtliche Öffentlichkeitsarbeit ist nicht verboten 

Die Bundesnetzagentur (BNetzA) hatte in einer Pressemitteilung über den Bußgeldbescheid gegen einen Call-Center-Betreiber informiert. Sie verteilte die Mitteilung an die Presse, veröffentlichte sie auf ihrer Internetseite und verbreitete sie sogar auf Twitter. Dagegen setzte sich der betroffene Betreiber im Eilverfahren erfolgreich zur Wehr. Nach Ansicht des OVG kann er Unterlassung verlangen. 

Das Gericht sah in der namentlichen Nennung des Unternehmens einen Grundrechtsverstoß. Dem Call-Center-Betreiber stehe ein öffentlich-rechtlicher Unterlassungsanspruch zu. 

Rechtlich knüpfte das OVG an eine Verletzung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) an. Dabei verkannte das Gericht nicht, dass öffentliche Stellen wie die BNetzA grundsätzlich auch ohne besondere Ermächtigung berechtigt sind, im Zusammenhang mit der ihnen jeweils zugewiesenen Sachaufgabe Presse-, Öffentlichkeits- und Informationsarbeit durchzuführen.  

Wenn eine solche Informationstätigkeit sachlich-neutral sei, liege hierin auch dann kein Grundrechtseingriff, wenn quasi als "Reflex" ein Unternehmen Wettbewerbsnachteile erleide. 

Keine neutrale Berichterstattung 

Hier fehlte es schon an der "Neutralität", da das Unternehmen namentlich benannt war.  

Das OVG erkannte die Schwere der negativen Auswirkungen auf die Wettbewerbssituation des Call-Center-Betreibers an, weil eine staatliche Behörde über einen gegen ihn erlassenen Bußgeldbescheid berichte.  

Die Berichterstattung richte sich zwar nicht an den Betreiber – insoweit könne kein unmittelbarer Grundrechtseingriff vorliegen –, sei aber ein funktionales Äquivalent, der sich auf eine gesetzliche oder verfassungsunmittelbare Ermächtigungsgrundlage stützen müsse. Die Pressemitteilung beeinflusse zweckgerichtet die Entscheidungen der Kunden des Call-Center Betreibers und habe so am Markt die Wettbewerbssituation erheblich negativ verändert.  

Eine Ermächtigungsgrundlage für den Eingriff in die Berufsfreiheit liegt aus Sicht des OVG nicht vor. 

Keine Information im Sinne von § 45n TKG 

Es setzte sich dann mit den Normen des TKG auseinander, auf die sich noch das Verwaltungsgericht Köln in der Vorinstanz gestützt hatte. Keine rechtfertige jedoch hier den Eingriff.  

§ 45n Abs. 8 S. 1 TKG ermächtigt die BNetzA dazu, auch selbst Informationen in ihrem Amtsblatt oder auf ihrer Internetseite zu veröffentlichen, soweit diese für Endnutzerinnen und -nutzer von Bedeutung sein können. 

Aus Sicht des OVG liegt jedenfalls die öffentliche Bekanntmachung bußgeldbewehrter Rechtsverstöße außerhalb dessen, was der Gesetzgeber mit Informationspolitik im Sinne von § 45n Abs. 8 Satz 1 TKG intendiert hat. Die öffentliche Anprangerung begangener Rechtsverstöße sei vom Kreis der in der Vorschrift genannten Informationen so weit entfernt, dass eine ausdrückliche gesetzliche Klarstellung zu erwarten wäre, hätte der Gesetzgeber auch hierzu ermächtigen wollen.  

Öffentliche Informationen ersetzen keine staatlichen Aufsichtsmaßnahmen 

Für die Anwendung anderer Normen mit Eingriffsbefugnissen der BNetzA wie der Generalklausel des § 67 TKG sei kein Raum. Das OVG nimmt hierzu eine spannende Wertung vor, die auch für andere Rechtsbereiche interessant sein wird. Die BNetzA hatte sich auf eine spezialpräventive Wirkung eines Bußgeldes und der Information darüber berufen. Wenn die Öffentlichkeit informiert werde, könne die Erwartung bestehen, dass der Call-Center-Betreiber sein Verhalten für die Zukunft ändere.  

Das überzeugte das OVG nicht: Zunächst sei ein Bußgeld auf ein Verhalten in der Vergangenheit gerichtet, nicht auf eines in der Zukunft. Wenn eine Änderung des Verhaltens für die Zukunft durch eine Information der Öffentlichkeit angestrebt wäre, dann hätte die BNetzA vielmehr die Öffentlichkeit vor zukünftigem Fehlverhalten warnen müssen.  

Aber vor allem erkläre sich nicht, warum die Information über ein Bußgeld an die Öffentlichkeit ein besseres Mittel sei als der Erlass von Aufsichtsmaßnahmen, um das Verhalten des Call-Center-Betreibers zu ändern. 

Gegen den Beschluss gibt es für die BNetzA kein Rechtsmittel. Die Entscheidung in der Hauptsache steht aus, dürfte aber nicht anders ausfallen. 

Entscheidung auch im Datenschutzrecht bedeutsam 

Die Entscheidung kann die Rechtspraxis auch über das TKG hinaus prägen. Zum einen dürfte es auch in anderen Rechtsbereichen, namentlich im Datenschutzrecht, an gesetzlichen Ermächtigungen fehlen, die eine amtliche Information über Bußgeldbescheide mit namentlicher Nennung erlauben. Insoweit greift auch in diesem Kontext insbesondere der Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG.  

Vor allem aber führt das OVG auf der Ebene der Verhältnismäßigkeit der Berichterstattung den folgenden Gedanken ein: Öffentliche "Anprangerung" ist kein Ersatz für behördliche Maßnahmen. Wenn eine Aufsichtsbehörde möchte, dass ein Marktteilnehmer in ihrem Zuständigkeitsbereich sein Verhalten ändert, dann bedarf es dazu aufsichtsrechtlicher Maßnahmen. Diese können nicht dadurch ersetzt werden, dass öffentlicher Druck geschaffen werde.  

Gerade im medienträchtigen Datenschutzbereich spielt aber dieser öffentliche Druck eine große Rolle für die Datenschutzaufsichtsbehörden, um rechtskonformes Verhalten zu erzwingen.  

Öffentliche Informationstätigkeit braucht immer spezielle Rechtsgrundlage 

Die Entscheidung kann die Rechtspraxis in Bereichen, in denen die Behörden aktiv über Fehlverhalten von Unternehmen informieren, ändern. Für Behörden ergibt sich ein schwieriger Spagat: Sie müssen einerseits die Öffentlichkeit informieren über ihre Tätigkeit – ansonsten entsteht der Eindruck der Untätigkeit. Aber dürfen sie Unternehmen, gegen die sie Bußgeldbescheide oder vergleichbare Maßnahmen erlassen, noch namentlich benennen? Der entschiedene Fall zeigt die Bedenkenlosigkeit, mit der die öffentliche Hand bisher handelte.  

Das OVG hat sie nun auf den Boden des GG zurückgeholt und insbesondere eine spezifische Rechtsgrundlage gefordert. Wo diese fehlt, wird es zukünftig eng für die Behörden. Selbst wenn diese vorhanden ist oder geschaffen wird, muss die Behörde prüfen, ob eine namentliche Nennung verhältnismäßig ist. Steht nur das Ziel der Verhaltensänderung durch Marktdruck im Vordergrund, wird sie es nicht sein. Anders kann dies bewertet werden, wenn damit Marktteilnehmer z.B. über mögliche Schadensersatzansprüche parallel informiert werden. 

Unternehmen, die ein Bußgeld erhalten, über das öffentlich vom Staat informiert wird, werden sich voraussichtlich häufiger gegen die staatliche Information zur Wehr setzen. 

Dennis Hillemann ist Partner im Verwaltungsrecht, vor allem Verwaltungsprozessrecht, im Hamburger Büro von Fieldfisher. Er berät unterschiedliche Institutionen im öffentlichen Sektor, etwa im Bereich des Informationsfreiheitsgesetzes, aber auch bei Transaktionen, Technologie-Projekten sowie im Beihilfe- und Fördermittelrecht.