Kopenhagener Erklärung zur Reform des EGMR: Das Ende der Unab­hän­gig­keit des Gerichts­hofes?

Schon bevor die Außenminister der Mitgliedstaaten des Europarates in Kopenhagen eingetroffen sind, gab es heftige Kritik an ihren Plänen. Vom 11. bis 13. April 2018 wollen sie in der dänischen Hauptstadt darüber beraten, wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) reformiert werden soll – und eine endgültige Erklärung abgeben.

Wissenschaftler, NGOs und der EGMR selbst befürchten, dass die Reform den Mitgliedstaaten der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) zu starke Rechte einräumen wird – und damit die Unabhängigkeit des Gerichtshofes gefährdet.

EMRK: Gegenstand ständiger Umgestaltungen

Die EMRK ist seit ihrer Unterzeichnung im Jahre 1950 immer wieder umgestaltet worden. Und besonders deutlich zeigen sich die jeweiligen Veränderungen in der Institution des EGMR, der die Einhaltung der Menschenrechte in den Mitgliedstaaten überwacht.

Seit dem Jahr 2010 finden regelmäßige Spitzentreffen auf Ministerebene zur Zukunft des EGMR statt. So tagten die Außenminister der 47 Mitgliedstaaten des Europarates in Interlaken (2010), Izmir (2011), Brighton (2012) und Brüssel (2015). Anlass für die ersten Treffen war vor allem das Vorhaben, die Überlastung des EGMR zu reduzieren.

Die Konferenz in Brighton war der Anstoß für das im Mai 2013 unterzeichnete Zusatzprotokoll Nr. 15 zur EMRK, das allerdings bis heute noch nicht in Kraft getreten ist. Das Protokoll sieht vor, in die Präambel der EMRK einen expliziten Verweis auf das Subsidiaritätsprinzip und die Lehre vom Beurteilungsspielraum ("margin of appreciation") der Mitgliedstaaten aufzunehmen. Eine unbeantwortete Frage, die nun auch wieder die Außenminister bei der Konferenz von Kopenhagen einholt.

Subsidiarität und Beurteilungsspielraum

Grundsätzlich sind für die Einhaltung der Konventionsrechte die Mitgliedstaaten zuständig. Dieser Regelung liegt der Subsidiaritätsgedanke zugrunde, nach dem in einem Mehr-Ebenen-System zunächst die tiefste Einheit (Mitgliedstaaten) eigenverantwortlich handeln soll, bevor die höhere Einheit (der EGMR) eingreift. Eine Intervention vonseiten des EGMR erfolgt nur dann, wenn Staaten ihren Pflichten nicht oder nur teilweise nachkommen. Der EGMR überprüft dann die nationalen Gerichtsurteile auf ihre Kompatibilität mit der EMRK. So zum Beispiel zuletzt im Fall von Urteilen aus der Türkei.

Das Subsidiaritätsprinzip ist Ausdruck der staatlichen Souveränität. So sollen die Besonderheiten der nationalen Rechtsprechung optimal berücksichtigt werden.

Der EGMR bestimmt im Einzelfall, wieviel Beurteilungsspielraum den Mitgliedstaaten bei der Einschränkung von Konventionsrechten zusteht. Also ob sie, etwa in einem Ausnahmezustand, Rechte ihrer Bürger einschränken dürfen. Diese "margin of appreciation"-Doktrin gewährt Staaten etwa bei moralischen und sittlichen Fragen einen großen Beurteilungsspielraum. Dies liegt daran, dass solche Auffassungen sich von Staat zu Staat unterscheiden und daher kein einheitliches Urteil möglich ist. Wenn es um die nationale Sicherheit geht, haben Staaten ebenfalls weitreichende Einschränkungsbefugnisse.

Der neue Entwurf der Kopenhagener Erklärung scheint jedoch ein ganz eigenes Verständnis vom Subsidiaritätsgedanken und dem Beurteilungsspielraum der Mitgliedstaaten zu haben.

Subsidiarität in der Kopenhagener Erklärung

So betont der Entwurf immer wieder die subsidiäre Rolle des EGMR im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und die Grenzen seiner Kompetenzen.

Auffallend oft verweist der Entwurf auf Asyl- und Migrationsfälle und sieht ein Eingreifen des EGMR nur in außergewöhnlichen Fällen vor, wenn nationale Gerichte willkürlich oder nachgewiesenermaßen unangemessen entschieden haben.

Bei der Definition der Subsidiarität ergänzt der Entwurf einen Bezug zu "konstitutionellen Traditionen" und "nationalen Gegebenheiten" der Mitgliedstaaten. In seinem eigenen Kommentar zum Entwurf hat der EGMR sich besorgt gezeigt, dass diese Formulierung seine Gerichtsbarkeit konterkariert.

Zuzugeben ist, dass beide Elemente in Einzelfallentscheidungen des Gerichtshofes einfließen können. Diese Entscheidung liegt jedoch allein beim EGMR. Nationale Besonderheiten eines Staates können die Gerichtsbarkeit des Menschengerichtshofes nicht von vornherein einschränken.

Geteilte Verantwortlichkeit oder alleinige Verantwortlichkeit der Staaten?

Der Entwurf scheint auch ein ganz spezielles Verständnis von geteilter Verantwortlichkeit, Dialog und Teilnahme der Mitgliedstaaten zugrunde zu legen. So sollen Mitgliedstaaten etwa darauf achten, dass tatsächliche Fragen an Prozessparteien während eines Verfahrens klar und kohärent die Gegebenheiten des Falles wiedergeben. Hier stellt sich dann die Frage, ob dies nicht dem EGMR als höchstem menschenrechtlichen Gremium auf europäischer Ebene überlassen werden kann.

Ebenfalls einigen Bedenken begegnet ein Vorschlag des Entwurfs, neue Mechanismen zur Lösung von innerstaatlichen Streitigkeiten und Fällen zwischen Mitgliedstaaten zu entwickeln. Hierbei bleibt offen, welche Mechanismen der Entwurf anvisiert. Zu denken wäre etwa an ein Schiedsgericht zwischen den Mitgliedstaaten. Ein anderes Gremium neben dem EGMR würde dessen Unabhängigkeit jedoch vollkommen infrage stellen.

Es ist sicherlich richtig, dass einige Verfahrensabläufe vor dem EGMR durchaus verbesserungswürdig sind, um die Effektivität des Gerichtshofes zu steigern. Ob die vorgeschlagene Reform diesem Ziel gerecht wird, kann man durchaus kritisch hinterfragen. 

Vor dem Hintergrund, dass Staaten teilweise grundlegende Menschenrechte ihrer Bürger mit Füßen treten, ist hier Vorsicht geboten. Räumt die Reform den Staaten nun weitreichende Eingriffsbefugnisse in die Verfahren des EGMR ein, könnte das die Autorität des Gerichts endgültig untergraben. Ohnehin haben die Mitgliedstaaten des Europarates bereits jetzt weitreichende Einflussmöglichkeiten, finanzieren sie den Gerichtshof doch mit ihren Beiträgen. Die Türkei, seit 2016 einer der sechs großen Beitragszahler, hat unlängst damit gedroht, ihre Zahlungen zu kürzen. Russland übt schon seit Längerem mit zurückgehaltenen Beitragszahlungen politischen Druck aus.

Statt die Befugnisse der Mitgliedstaaten auszuweiten wäre es daher wichtiger, die Umsetzung der EGMR-Urteile auf nationaler Ebene stärker zu kontrollieren. Dies klingt auch in der Kopenhagener Erklärung ansatzweise an.

Die Stärke des EGMR hängt maßgeblich von der Staatengemeinschaft des Europarates ab. Reformen versprechen daher nur Erfolg, wenn die Mitgliedstaaten sich auch daran halten. Wie sie die finale Kopenhagener Erklärung umsetzen, wird man sehen.

Die Autorin Franziska Kring ist Doktorandin am Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht (IFHV) der Ruhr-Universität Bochum. Dort setzt sie sich insbesondere mit dem allgemeinen und dem humanitären Völkerrecht auseinander. Ihre Promotion verfasst sie zum Konzept der Responsibility to Protect und dessen Anwendung auf den Klimawandel.