EuGH verhandelt über Infrastrukturabgabe: Ist die deut­sche Pkw-Maut uni­ons­rechts­widrig?

Die deutsche Infrastrukturabgabe, auch als Pkw-Maut bezeichnet, bleibt umstritten: Nachdem die EU-Kommission im Mai 2017 das Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingestellt hatte, reichte Österreich im Oktober 2017 Klage gegen Deutschland beim Europäischen Gerichtshof (EuGH) ein (Az. C-591/17). Das deutsche Pkw-Maut-Konzept sei weder mit den Grundfreiheiten noch mit dem allgemeinen Diskriminierungsverbot aus Art. 18 des Vertrages über die Arbeitsweise der europäischen Union (AEUV) vereinbar. Überdies stehe auch die Stillhalteverpflichtung aus Art. 92 AEUV einer solchen Pkw-Maut entgegen.

Der EuGH hat sich damit in der bevorstehenden mündlichen Verhandlung mit mehreren Fragstellungen auseinanderzusetzen, die in der juristischen Literatur nach wie vor uneinheitlich beurteilt werden.

Ist die Kompensation über die Kfz-Steuer eine mittelbare Diskriminierung?

Eine Fragestellung betrifft insbesondere die Vereinbarkeit des deutschen Pkw-Maut-Konzepts mit Art. 18 AEUV. Danach ist jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten.
Eine diskriminierende Wirkung der Infrastrukturabgabe bzw. Pkw-Maut kann für die ausländischen Kfz-Halter darin gesehen werden, dass die Abgabe durch die gleichzeitige Steuerentlastung für die inländischen Autofahrer kompensiert wird. Denn das Infrastrukturabgabegesetz (InfrAG) verpflichtet alle Benutzer des deutschen Autobahnnetzes zur Zahlung einer Infrastrukturabgabe, gestaffelt nach Emissionsklasse. In Deutschland ansässige Straßenbenutzer erhalten jedoch einen im Kraftfahrzeugsteuergesetz (KraftStG) verankerten Steuerentlastungsbetrag.

Der zeitliche und inhaltliche Zusammenhang von Infrastrukturabgabe und Kfz-Steuerentlastungsbetrag führt dazu, dass faktisch nur ausländische Straßenbenutzer durch die Infrastrukturabgabe belastet werden. Die Republik Österreich trägt demgemäß vor, dass diese beiden Maßnahmen gemeinsam unionsrechtlich beurteilt werden müssen. Die Regelung bewirke eine mittelbare Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit.

Besteht ein Zusammenhang zwischen der Pkw-Maut und der Steuerentlastung?

In diesem Kontext wird der EuGH die Frage zu klären haben, ob auch nach der Änderung des InfrAG vom 18. Mai 2017 und des KraftStG vom 6. Juni 2017 ein unmittelbarer Sachzusammenhang zwischen der Entlastung bei der Kfz-Steuer für Inländer und der Pkw-Maut für alle Autobahnnutzer, besteht. Je enger der Zusammenhang zwischen der Abgabe und der Ausgleichsmaßnahme ist, desto eher ist die Kompensation eine verbotene mittelbare Diskriminierung. Ist der Zusammenhang eher locker oder gar zufällig, ist das Modell dagegen eher europarechtskonform.

Eine Senkung der Kfz-Steuer, um den deutschen Pkw-Fahrern die Kosten der Maut auszugleichen, wäre eine verbotene mittelbare Diskriminierung. Eine Senkung der Kfz-Steuer im Rahmen eines grundlegenden Umbaus des Steuersystems wäre dagegen eine europarechtskonforme Kompensation. Zwischen diesen beiden Extremen verläuft die Grenze zwischen verbotener Diskriminierung und erlaubter Kompensation.

Geht es um eine gerechte Infrastrukturfinanzierung?

Sollte der EuGH eine mittelbare Diskriminierung bejahen, wird weiter zu klären sein, ob diese gerechtfertigt ist. Denn eine mittelbare Diskriminierung ist mit dem Unionsrecht vereinbar, wenn sie durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses objektiv gerechtfertigt ist und sich als verhältnismäßig erweist.

Der Rechtfertigungsgrund, der für die Kompensation der Pkw-Maut durch die Steuerentlastung angebracht wird, zielt im Grundsatz darauf, die Systemgerechtigkeit bei der Straßenfinanzierungslast zu bewahren.

Die Privilegierung der inländischen Kfz-Halter ist jedoch nur gerechtfertigt, wenn ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem mit der Maut verfolgten Finanzierungszweck und der Zahlung der inländischen Kfz-Steuer bestehen würde. Dies ist bei der Kfz-Steuer nicht der Fall, da es sich nicht um eine rechtlich zweckgebundene Einnahme handelt.

Ohne eine konkrete haushaltsgesetzliche Zweckbindung der Einnahmen aus der Kfz-Steuer besteht aber auch kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Kfz-Steuer und der Straßenfinanzierung als unionsrechtliche Voraussetzung für eine Rechtfertigung der mittelbaren Diskriminierung.

Ist Umweltschutz ein Rechtfertigungsgrund?

Die Infrastrukturabgabe und der hierauf bezogene Steuerentlastungsbetrag enthalten auch ökologische Komponenten, die durch die Änderung des KraftStG verstärkt wurden. So werden die Steuerentlastungsbeträge für Pkw mit besonders geminderten Schadstoffemissionen erhöht, um einen Anreiz zu setzen, schneller auf emissionsarme Neufahrzeuge umzusteigen.

Umweltschutzaspekte sind als zwingende Erfordernisse des Allgemeininteresses in der Rechtsprechung des EuGH anerkannt, sofern diese Maßnahmen in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen. Ob sich das Pkw-Maut-Konzept eignet, um ein Umweltschutzziel zu erreichen, ist jedoch schon insoweit fraglich, als von der Anreizwirkung nicht alle Kfz erfasst werden, die dem Steuerentlastungsbetrag unterliegen.

Verstoß gegen die Grundfreiheiten?

Die unionsrechtliche Zulässigkeit des Pkw-Maut-Konzepts muss auch an den Maßstäben der europäischen Grundfreiheiten gemessen werden. Diese gewährleisten die grenzüberschreitende Mobilität von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital als maßgebliche Normen zur Verwirklichung des Binnenmarkts.

Demgemäß rügt die österreichische Regierung auch einen Verstoß gegen die Warenverkehrsfreiheit (Art. 34 AEUV) und die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV), soweit die Regelung Auswirkungen auf die grenzüberschreitende Lieferung von Waren mit kleinen, der Infrastrukturabgabe unterliegenden Kraftfahrzeugen unter 3,5 Tonnen sowie auf die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen hat.

Auch ein Verstoß gegen Art. 92 AEUV steht im Raum

Ferner steht ein Verstoß gegen Art. 92 AEUV in Rede. Die hier verankerte Stillhalteverpflichtung verwehrt es den Mitgliedstaaten, bis zum Erlass entsprechenden Sekundärrechts auf dem Gebiet der gemeinsamen Verkehrspolitik Regelungen zu erlassen, die die Lage der Verkehrsunternehmer anderer Mitgliedstaaten im Vergleich zu den inländischen Unternehmern ungünstiger gestalten.

Art. 92 AEUV ist nur anwendbar, sofern es um gewerbliche Beförderungsdienste geht – doch eine Pkw-Maut betrifft auch den gewerblichen Verkehr. Zu denken ist insbesondere an Kurierfahrten oder Fahrten zur Personenbeförderung mit Pkw unter 3,5 Tonnen. Der EuGH hatte sich im Jahr 1992 schon mit einer ähnlichen Fragestellung befasst. Er urteilte damals zu Art. 72 EGV (jetzt Art. 92 AEUV), dass eine neue Belastung, die allen Verkehrsunternehmern auferlegt wird, aber in erheblichem Umfang durch eine nur den inländischen Verkehrsunternehmern zugutekommende Senkung der Kfz-Steuer ausgeglichen wird, eine Verschlechterung der Lage der Verkehrsunternehmen der anderen Mitgliedstaaten bewirkt (Az. C-195/90).

Es bleibt abzuwarten, ob das deutsche Pkw-Maut-Konzept den bisherigen strengen Anforderungen des Art. 92 AEUV standhalten kann und ob der EuGH eine Rechtfertigung durch Umweltschutzerwägungen in Betracht zieht.

Sollte der EuGH das Pkw-Maut-Konzept als mit dem Unionsrecht unvereinbar bewerten, müsste Deutschland Maßnahmen ergreifen, um einen europarechtskonformen Zustand herzustellen. Die Folge würde höchstwahrscheinlich sein, dass die geplante Kompensation über die Kfz-Steuer aufgegeben wird. Sollte in diesem Fall die Infrastrukturabgabe aufrechterhalten werden, würde dies zukünftig eine effektive Mehrbelastung der deutschen Autofahrer zur Folge haben.

Die Autorin Linda Karl ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin und Doktorandin am Lehrstuhl von Prof. Dr. Dr. Rainer Hofmann für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht an der Goethe-Universität Frankfurt am Main.