Ehemalige Verfassungsrichterin Lübbe-Wolff im Interview: "Sach­li­chere, mit­ti­gere, weniger ein­sei­tige Ent­schei­dungen"

LTO: Frau Professorin Lübbe-Wolff, wenn Sie sich an Ihre Zeit als Verfassungsrichterin im Zweiten Senat erinnern – wie wichtig waren die Beratungen mit den Kolleginnen und Kollegen für Sie?

Prof. Dr. Dr. h. c. Gertrude Lübbe-Wolff: Sehr wichtig. Oft sind die Positionen zu einem Fall ja anfangs unterschiedlich. Manchmal hinsichtlich des Ergebnisses, manchmal auch nur in Fragen der richtigen Begründung. Beim Bundesverfassungsgericht bemüht man sich, solche Meinungsverschiedenheiten nach Möglichkeit auszuräumen. Das gelingt nicht immer, aber sehr oft, und zwar nicht durch Kuhhändel, sondern durch sachlich geführte Diskussionen.

War das eine willkommene Abwechslung zur Schreibtischarbeit? Oder vor allem auch anstrengend?

Diese Diskussionen waren sehr intensiv und gingen meist über Stunden, manchmal über Tage. Klingt anstrengend, aber ich habe das nie so empfunden. Langeweile ist anstrengend, und langweilig war es nie.

Sie haben sich in einer Studie mit den unterschiedlichen Beratungskulturen an Verfassungsgerichten weltweit auseinandergesetzt. Wie unterscheidet sich etwa der Ablauf von Beratungen am Bundesverfassungsgericht (BVerfG) und am US Supreme Court?

Beim US Supreme Court gibt es die intensive Bemühung um eine von allen gemeinsam getragene Lösung nicht. Die Sitzung, in der die Richter ihre Entscheidung festlegen, verdient nicht wirklich, als Beratung bezeichnet zu werden. Die Richter sagen nacheinander ihre Meinung und geben zugleich ihre Stimme ab. Das beginnt mit dem Präsidenten und endet mit dem Dienstjüngsten. Dafür nimmt man sich normalerweise insgesamt eine halbe Stunde Zeit. Jeder der neun Richter hat also etwas über drei Minuten Zeit, seine Position darzulegen. Und das war es dann in der Regel. Alle außer dem Dienstjüngsten geben so ihre Stimme ab, ohne zuvor überhaupt von allen anderen gehört zu haben, wie sie den Fall entscheiden würden und warum. Dann wird aus der Mehrheit, die sich herausgestellt hat, einer der Richter beauftragt, die Mehrheitsmeinung aufzuschreiben. Wer in der Minderheit geblieben ist, schreibt seine eigene Meinung auf oder schließt sich der Mindermeinung eines Kollegen an. Das Verfahren ist also ganz individualistisch konzipiert.

"Bei uns müssen sich die Richter auch über die Begründung verständigen"

Sie unterscheiden zwei grundsätzlich verschiedene Traditionen: Das seriatim-Modell, das etwa der US Supreme Court praktiziert und das per curiam-Modell wie am BVerfG. Was versteht man darunter?

Das seriatim-Modell ist im common law, also in der englischen Rechtstradition, und heute in der gesamten angelsächsisch geprägten Welt zuhause, das per-curiam-Modell in der kontinentaleuropäischen und überall da, wo kontinentaleuropäische Mächte die Rechtssysteme beeinflusst haben, also im sogenannten civil-law-Rechtskreis. In der Reinform des seriatim-Modells sprechen die Richter nacheinander – lateinisch: seriatim – jeder sein eigenes Urteil, und zwar gleich nach außen, ohne dass vorher untereinander beraten wird, und das Entscheidungsergebnis ist das, was die Mehrheit befürwortet. In der historischen Reinform der per-curiam-Tradition spricht dagegen nach außen nur der Spruchkörper als solcher. Die einzelnen Richter treten gar nicht in Erscheinung. In dieser Tradition gibt es eine Beratung, typischerweise vorbereitet durch einen Berichterstatter.

Aber ganz so strikt unterscheiden sich diese Rechtskulturen nicht mehr voneinander?

Beide Traditionen haben sich in jüngerer Zeit ein Stück weit aufeinander zubewegt. So gibt es heute in vielen Ländern der per-curiam-Tradition die Möglichkeit des Sondervotums, meist allerdings, wie in Deutschland, nur bei den Verfassungsgerichten. Und andererseits wird bei Gerichten der angelsächsischen Tradition heute oft die Meinung der Richtermehrheit als opinion of the court veröffentlicht, die Entscheidung besteht dann also nicht mehr nur aus den opinions jedes einzelnen Richters.

Außerdem ist es bei den meisten Gerichten der common-law-Welt üblich geworden, vor einer Entscheidung intern zu beraten. Bei einigen geschieht das, anders als beim US Supreme Court, auch durchaus intensiv. Aber ein zentraler Unterschied ist erhalten geblieben. Er wird merkwürdigerweise durchweg übersehen, auch in der Rechtsvergleichung, obwohl er heute viel wichtiger ist als der Unterschied zwischen Fallrecht und Kodifikatonsrecht, oder zwischen vorhandener und fehlender Präzedenzfallbindung: In der common-law-Tradition braucht man bis heute eine Mehrheit nur für das Entscheidungsergebnis, in der civil-law-Tradition dagegen auch für die Entscheidungsgründe.

Wie ein Gericht berät, ist also nicht nur eine Frage interner Abläufe – es hat auch Auswirkungen darauf, wie das Gericht und seine Entscheidungen wahrgenommen werden?  

Ja, und nicht nur auf die Wahrnehmung der Entscheidungen, sondern auch auf den Inhalt. Die per-curiam-Tradition begünstigt tendenziell die Verständigung unter den Richtern, schon weil man eben eine zumindest von einer Mehrheit getragene Begründung braucht. In der seriatim-Tradition des common law braucht man die nicht. Beim US Supreme Court kann zum Beispiel, wenn fünf der neun Richter eine Mehrheit für ein bestimmtes Ergebnis bilden, diese Mehrheit auseinanderfallen in drei, die dieses Ergebnis mit Grund A, und zwei, die dasselbe Ergebnis mit Grund B begründen. Das nennt man dann eine plurality-Entscheidung. In unserer per-curiam-Tradition kann das nicht vorkommen. Aber damit es nicht vorkommt, muss man sich verständigen. Mehrere Richter, die sich über ein Ergebnis einig sind, sind sich ja nicht automatisch auch über die Begründung dafür einig. Die muss gemeinsam erarbeitet werden, und das erfordert Kommunikation und Auseinandersetzung.    

"Möglichst herrschaftsfrei, möglichst kollegial"

Sie plädieren für eine verständigungsorientierte Beratungskultur – warum?

Weil sie bessere – sachlichere, ausgewogenere, mittigere, weniger einseitige – Entscheidungen produziert und damit gesellschaftlicher Polarisierung entgegenwirkt, statt sie zu befördern.

Wie lässt sich eine solche verständigungsorientierte Beratungskultur fördern – unabhängig davon, welches Modell ein Verfassungsgericht verfolgt?

Die wichtigsten Voraussetzungen sind richterliche Unabhängigkeit und strukturelle Unparteilichkeit. Wo die Richter nicht unabhängig sind, zählen ja von vornherein nicht Argumente, sondern die Wünsche Dritter, ob das nun Regierungen, Staatschefs, Parteien oder Oligarchen sind oder wer auch immer. Und wenn Richter zwar formal unabhängig sind, aber die Unparteilichkeit nicht strukturell, durch die Zusammensetzung des Gerichts, gesichert wird, kann es auch keine intensive Beratungskultur geben.

Wenn zum Beispiel alle von demselben Machthaber oder derselben machthabenden Partei ausgewählt sind, oder aus anderen Gründen eine dauerhafte Mehrheit für Richter einer bestimmten politischen Ausrichtung absehbar ist, fehlt die strukturelle Unparteilichkeit. Politisch sind dann alle einer Meinung, oder es dominiert absehbar eine von vornherein feststehende Mehrheit. Eine Diskussion, die dafür sorgt, dass Wertungen hinterfragt, Vorurteile mit Einwänden konfrontiert, einseitige Wahrnehmungen und selektive Auswertungen des Rechtsstoffs ergänzt und korrigiert werden, findet nicht mehr statt.

Wenn Unabhängigkeit und Unparteilichkeit gesichert sind – welche Faktoren können die Verständigung fördern oder hindern?

Um nur ein paar Beispiele zu nennen: So wenig wie möglich sollten einige Richter mit mehr Macht ausgestattet sein als andere. Anders ausgedrückt: Die Organisation und das Verfahren sollten möglichst herrschaftsfrei, möglichst kollegial, gestaltet sein. Wichtige Fragen sollten immer durch das Kollegium, nicht durch Präsidenten, Vorsitzende oder Berichterstatter entschieden werden, oder es sollte, wo routinemäßiges kollegiales Entscheiden zu aufwendig wäre, das Kollegium jedenfalls die Möglichkeit haben, die Entscheidung an sich zu ziehen.

Auch die Organisation der Zuarbeit durch Mitarbeiter spielt eine wichtige Rolle. Wenn zum Beispiel, wie bei vielen Verfassungsgerichten, immer nur dem Berichterstatter für den jeweiligen Fall Mitarbeiter zur Unterstützung zugewiesen werden, entsteht sofort ein erhebliches Ungleichgewicht der Einflusschancen. Auch die Ausgestaltung der Mehrheitserfordernisse ist wichtig. Viele weitere Einzelheiten der internen Verfahrensgestaltung spielen eine Rolle, wie zum Beispiel, ob für die Diskussionsbeiträge der Richter eine Reihenfolge nach Seniorität oder umgekehrt vorgesehen ist. Selbst die Sitzordnung in der Beratung ist nicht ganz irrelevant, auch wenn sie natürlich bei weitem nicht so entscheidend ist wie Fragen der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit.

"Das höchste britische Gericht hatte lange gar keine Beratungsräume"

Das BVerfG stand in letzter Zeit immer mal wieder für seine Kommunikation in der Kritik – sei es das Abendessen mit der Bundesregierung, ein mit Spannung erwarteter Beschluss zu Jan Böhmermanns Schmähgedicht, der nicht begründet wurde oder die Entscheidung, die Berliner Wiederholungswahl unter Vorbehalt zu stellen. Das sind alles Punkte, bei denen man auch interne Unstimmigkeiten annehmen kann. Muss das BVerfG seine Beratungskultur verbessern?

Das denke ich nicht. Ganz unabhängig von der Frage, wie man die genannten Beispiele beurteilt: Jedes Gericht trifft, in seiner Rechtsprechung wie in seinem sonstigen Verhalten, Entscheidungen, über die man sich streiten kann, und jedes Gericht hat Ecken, an denen es Reformbedarf gibt oder Verhaltensweisen zu überdenken wären. Aber beim Bundesverfassungsgericht betrifft das jedenfalls nicht die Beratungskultur.

Sie haben in Ihrer Zeit als Verfassungsrichterin und auch danach andere Verfassungsgerichte und Kolleginnen und Kollegen weltweit kennengelernt. In Ihrer Studie schreiben Sie, dass auch die Architektur der Verfassungsgerichte eine Rolle für die Beratungskultur spielt – inwiefern?

Beim House of Lords Appellate Commitee, dem höchsten britischen Gericht vor der Umwandlung in einen Supreme Court im Jahr 2009, gab es fürs Beraten gar keine Räumlichkeiten. Das hat die Organisation von Beratungen nicht gerade erleichtert. Erst nach dem Umzug in ein eigenes Gebäude mit besseren räumlichen Bedingungen haben sich auch die Beratungssitten zum Besseren geändert. Es gibt aber auch noch subtilere Einwirkungen. Beim Bundesverfassungsgericht zum Beispiel wirkt die Transparenz des Gebäudes, in dem die Richter untergebracht sind, der Bildung von Fraktionen in den Senaten entgegen und trägt dazu bei, dass die Diskussion unter den Richtern da stattfindet, wo sie hingehört, nämlich in der für alle gemeinsamen Beratung.

Die Richterbüros und die Beratungszimmer sind für jeden Senat auf einer eigenen Etage rund um einen quadratischen Innenhof angeordnet, und weil die Gänge vor den Büros zum Innenhof hin verglast sind, hat jeder, der sich auf den Gängen bewegt, volle Sicht auf alle vier Gänge, einschließlich der Büro- und Beratungszimmertüren. Wenn sich da Klübchen von Gleichgesinnten bildeten, die sich vor Beratungen träfen und untereinander absprächen, würde das sofort auffallen, weil die Bewegungen im Gebäude so sichtbar sind. Natürlich schließt das richtig konspirative Treffen in Hinterzimmern außerhalb des Gerichts nicht sicher aus, aber es ist doch ein relevanter Faktor.

Die räumliche Transparenz begünstigt die Entstehung einer Kultur, wie ich sie im Bundesverfassungsgericht tatsächlich kennengelernt habe, in der quasi-fraktionelle Vorabdiskussionen als ungehörig gelten. Damit fördert sie die Offenheit der Beratungen, nicht nur symbolisch, sondern ganz praktisch.

Die ehemalige Richterin des Bundesverfassungsgerichts Prof. Dr. Dr. h. c. Gertrude Lübbe-Wolff gehörte von 2002 bis 2014 dem Zweiten Senat an. Ihre Studie "Beratungskulturen – Wie Verfassungsgerichte arbeiten, und wovon es abhängt, ob sie integrieren oder polarisieren" ist über die Konrad-Adenauer-Stiftung zugänglich.