Videoüberwachung öffentlicher Räume: Sorgenkind der Kommunen

Bei der Videoüberwachung stehen sich naturgemäß zwei Positionen diametral gegenüber: Während Gegner der Überwachung öffentlicher Plätze mit Videotechnik die Aushöhlung der Freiheitsrechte prophezeien, befürchten Befürworter Einbußen an innerer Sicherheit, weil sich rechtsfreie Räume verfestigten.

Angesichts von Alkoholexzessen, Vandalismus und Straßenkriminalität kommen die Kommunen um das Thema nicht herum. Bei der Versachlichung der vielfach emotional geführten Diskussion ist ein Blick auf die Rechtsgrundlagen ebenso hilfreich wie auf die Tatsachen.

Im Volkszählungsurteil von 1983 und in anderen richtungweisenden Entscheidungen hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) den Rahmen sowohl für die Erhebung personenbezogener Daten als auch für die Einschränkung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) festgelegt.

Die Videoüberwachung ist eine Form der Datenerhebung. Jeder ihrer einzelnen Schritte – von der bloßen Beobachtung über die Aufnahme, Übertragung und Speicherung bis zur Weitergabe von Bildern – bedarf als Rechtseingriff einer gesetzlichen Grundlage. Allerdings gibt es keinen Anspruch, von hoheitlicher Videoüberwachung völlig verschont zu bleiben. Das "Gefühl des Registriertwerdens" ist zumutbar und muss hingenommen werden.

Die Rechtslage: Anforderungen an Gesetze zur Videoüberwachung

Solche Gesetze unterliegen strengen rechtsstaatlichen Anforderungen: Sie müssen überwiegende Allgemeininteressen wie zum Beispiel die Verbrechensbekämpfung im Blick haben. Bagatellanlässe sind nicht ausreichend. Das BVerfG hat immer wieder betont, dass Vorschriften, die eine hoheitliche Überwachung der Bürger mittels Video ermöglichen, die zulässigen Maßnahmen genau erkennen lassen müssen.

Zahlreiche Gerichtsentscheidungen befassen sich mit der Videoüberwachung des Privatlebens, angefangen beim Schutz der eigenen Wohnung über Nachbarschaftsstreitigkeiten bis weit in die Arbeitswelt hinein. Für Banken, Kaufhäuser und Tankstellen ist die Kontrolle des Kunden- und Angestelltenbetriebs heute eine Selbstverständlichkeit – im Hinblick auf massive Inventurdifferenzen und teuere Schadensfälle durchaus nachvollziehbar.

Die Rechtsprechung hält offene, aber auch verdeckte Videoüberwachung für zulässig, solange ihr Einsatz maßvoll bleibt und die Grenzen verbotener Eigenmacht nicht überschreitet. Arbeitgebern, Geschäftsleuten und Privatpersonen können keine weitergehenden Rechte zustehen als der Polizei.

Gemeinsam für die Sicherheit auf den Straßen: Staat und Kommunen

Die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist eine gemeinsame Aufgabe des Staates und der Kommunen. Die Aufgabenkreise von Polizei und Ordnungsämtern sind zwar nicht völlig kongruent, überschneiden sich aber, was die Abwehr von Gefahren betrifft.

Während sich ausschließlich die Polizei um die Verfolgung von Straftätern kümmert, liegt die Verantwortung dafür, dass es erst gar nicht zu Straftaten kommt, in erster Linie bei den Kommunen.

Kriminologen und das "Programm Innere Sicherheit der Innenministerkonferenz" von 1994 betonen seit Jahren den hohen Stellenwert von Kriminalprävention als ureigener kommunaler Aufgabe; Kriminalität müsse dort im Keim erstickt werden, wo sie entsteht.

Die Sachlage: Ein Viertel der Kriminalität geschieht im öffentlichen Raum

Öffentlich bemerkbare Kriminalität bringen hauptsächlich Orte hervor, die der Verwahrlosung preisgegeben sind. Sie sind nicht nur bevorzugte Aufenthaltsorte sozialer Randgruppen, sondern auch Objekte für Vandalismus und Zerstörung. Destruktive Auswirkungen strahlen auf das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung zurück, das sich wiederum in Wahlergebnissen niederschlägt. Ein bis zwei Drittel der Bewohner großer deutscher Städte empfinden sozial unerwünschtes Verhalten und Kriminalität als vorrangig zu lösende Probleme der Kommunalpolitik.

Rund ein Viertel (1,5 Millionen) der jährlich registrierten Straftaten (ca. 6 Millionen) wird auf Straßen, Wegen und Plätzen verübt – Sachbeschädigungen und Diebstähle, Roheitsdelikte und Sexualstraftaten.

Aufgrund ihrer Anonymität sind Großstädte ab 500.000 Einwohnern bevorzugte Tatorte. Sie lassen das Entdeckungsrisiko für Täter gering erscheinen, zumal im Vergleich zur durchschnittlichen Gesamtquote (55%) die Aufklärung von Straßenkriminalität mit gerade einmal 18% exorbitant niedrig ist.

Die Städte stemmen sich trotz leerer Kassen gegen weitere Imageverluste. Sie versuchen, ihr Erscheinungsbild aufzupolieren, indem sie das Lagern und Liegen auf Flächen, die unkontrollierte Müllentsorgung, den Alkoholgenuss in der Öffentlichkeit, ungezügelten Lärm, jugendliches Machogehabe und sinnlose Randale in geordneten Bahnen halten wollen. Die Erfolge solcher Bemühungen sind gelegentlich mäßig, wie die Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs (VGH) Baden-Württemberg von 2009 zur Alkoholkonsumverordnung von Freiburg i. Br. zeigen (Urt. v. 28.7.2009, Az. 1 S 2200/08 und 1 S 2340/08).

Polizeiliche Überwachung und ihre Voraussetzungen

Unter dem Eindruck solcher Phänomene hat sich die Innenministerkonferenz im Mai 2000 für den offenen Einsatz von Videotechnik im öffentlichen Raum ausgesprochen. Damit sollten "die Prävention verstärkt, die Kriminalitätshäufigkeit reduziert, die Aufklärung von Straftaten gesteigert und das Sicherheitsgefühl verbessert werden".

Die Polizei muss für Videoaufnahmen bei Versammlungen, zur Aufklärung von Straftaten und zur Verkehrsüberwachung spezielle Vorschriften beachten (zum Beispiel §§ 12a, 19a VersammlG, § 100 h Abs. 1 StPO). Darüber hinaus lässt das Landespolizeirecht die technische Beobachtung und Aufnahme von Personen entweder an Kriminalitätsbrennpunkten zu, an denen das Straftatenaufkommen erhöht ist, oder an Orten besonderer Sensibilität.

Der VGH Baden-Württemberg hat 2003 die polizeiliche Überwachung einzelner als problematisch geltender Zonen der Mannheimer Innenstadt mit acht Videokameras für unbedenklich erachtet (Urt. v. 21.7.2003, Az. 1 S 377/02, NVwZ 2004, 418). Ausschlaggebend hierfür war unter anderem eine nicht ausreichende Polizeipräsenz an den betreffenden Örtlichkeiten.

Die Entscheidung aus Baden-Württemberg bezieht sich auf das dortige Landespolizeigesetz. Sie lässt sich keinesfalls pauschal auf den Bund, andere Länder oder Kommunen übertragen. Die dort jeweils maßgeblichen Rechtsvorschriften sind zu unterschiedlich.

Kommunale Videoüberwachung nur mit Hinweis

Ungeachtet der bestehenden Rechtszersplitterung lässt das Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) die "Beobachtung öffentlich zugänglicher Räume mit optisch-elektronischen Einrichtungen" zu, wenn sie zu bestimmten Zwecken erforderlich ist (§ 6b BDSG).

Öffentlich zugängliche Räume in diesem Sinn sind etwa Bahnhofsgelände, Fahrzeuge des öffentlichen Personennahverkehrs, Parkhäuser, Fußballstadien und öffentliche Straßen, Wege und Plätze.

Beobachtungszwecke sind hauptsächlich die "Aufgabenerfüllung öffentlicher Stellen" und "die Wahrnehmung des Hausrechts". Wichtig ist, dass auf die Videoüberwachung hingewiesen wird, etwa durch ein Schild oder ein Piktogramm.

Gefühlte Sicherheit: Videotechnik als Pendant zum Personalabbau

Videoüberwachung ist zur Erfüllung der kommunalen Aufgabe der Kriminalitätsbekämpfung legitim. Damit geht die Aufgabe, Verwahrlosungstendenzen einzudämmen, umso mehr einher, je mehr die soziale Selbstkontrolle versagt.

Parkwächter, Zugbegleiter und Hausmeister gehören fast überall der Vergangenheit an. Polizei, Kommunen und Nahverkehrsbetriebe sparen an Personal – Erscheinungen, die nicht nur Tatgelegenheiten für Störenfriede begünstigen, sondern vor allem auch bei bestimmten Bevölkerungsgruppen Angstgefühle erzeugen.

Diese Gefühle flauen bestimmt nicht ab, wenn auf der einen Seite Politiker vollmundig zu Zivilcourage aufrufen, auf der anderen Seite aber mutige Menschen Gesundheit oder gar Leben einbüßen, weil sie sich – diesem Ruf folgend – jugendlichen Schlägern in den Weg stellen wie im September 2009 in München geschehen.

Der Nutzen der Videoüberwachung in öffentlichen Verkehrsmitteln ist inzwischen nahezu unumstritten. Die Innenministerkonferenz hält Videoüberwachung nicht zuletzt aufgrund der Eindrücke, die Gewaltdelikte bis hin zu versuchten Terroranschlägen auf Eisenbahnzüge hinterlassen haben, für eine "selbstverständliche Sicherheitsmaßnahme". Bahnhöfe und Züge sollen daher verstärkt mit Videokameras bestückt werden.

Resultate: Rückgang von Kriminalität und Aufklärung von Straftaten

Videoüberwachung ist kein Allheilmittel. Alle Fachleute erachten sie stets nur innerhalb eines Gesamtkonzepts abgestimmter einzelner Maßnahmen für sinnvoll und wirksam. Während aus Großbritannien, dem Mutterland der Videoüberwachung, eher verhaltene Resultate gemeldet werden, gibt es für Deutschland – neben der breiten Zustimmung der Bevölkerung – inzwischen positive Ergebnisse.

Die Brandenburger Polizei hat in einem Pilotprojekt, für das der Landtag eigene Rechtsgrundlagen geschaffen hatte, von 2001 bis 2006 vier ganz bestimmte Kriminalitätsbrennpunkte videoüberwacht. Die dabei gemachten Erfahrungen deuten darauf hin, dass dort Kriminalität zurückgedrängt wurde, und zwar ohne dass die befürchtete Verdrängung in nicht kontrollierte Räume eingetreten ist.

Der Polizei gelingt auch andernorts immer wieder die Aufklärung spektakulärer Straftaten. Mit Hilfe von Videoaufzeichnungen lassen sich rasch Geschehensabläufe rekonstruieren und Tatverdächtige identifizieren. Im Gegensatz zu Zeugen sind Videofilme unbestechliche und objektive Beweismittel, die auch nach Jahren keinerlei Wahrnehmungsverlusten, Erinnerungslücken oder Sinnesverzerrungen unterliegen.

Kommunen und Verkehrsbetriebe berichten über messbare Rückgänge der Beschädigungen in ihren Einrichtungen. Beispielsweise hat die Stadt Sonneberg in Thüringen mit Videoüberwachung uneingeschränkt positive Erfahrungen gemacht.

Kritisch beargwöhnt von Medien und Landesdatenschutzbeauftragtem hat sie auf einwandfreier rechtlicher Grundlage im Jahr 2002 mit der Überwachung einzelner neuralgischer Punkte begonnen, an denen es immer wieder zu Rechtsverstößen kam. In nur drei Jahren ging die Zahl der festgestellten Ordnungswidrigkeiten von 131 auf fünf zurück. Mittlerweile eifern andere Kommunen dem Vorbild Sonnebergs nach.

Von alten und neuen Fragen: Die Videoüberwachung im Wandel der Zeit

In Anbetracht der Erfolge bei der Bekämpfung von Kriminalität hat die Zahl der Befürworter von Videoüberwachung zugenommen. Die kritischen Stimmen sind verstummt oder sind jedenfalls leider geworden. Nennenswerte Rechtsverstöße beim Einsatz von Videotechnik wurden in letzter Zeit nicht mehr bekannt, Beanstandungen blieben weitgehend aus. Die ursprünglichen Befürchtungen, die Bürger würden nach und nach "verglast", haben sich nicht bestätigt.

Dies dürfte maßgeblich darauf zurückzuführen sein, dass die gesetzlichen Grundlagen für eine Videoüberwachung öffentlicher Räume für jedermann berechenbar sind.

Wer sich dennoch in seinen Rechten verletzt fühlt, kann nicht nur Rechtsschutz vor den Gerichten beanspruchen. Er kann sich zusätzlich an Datenschutzbeauftragte wenden, Institutionen, die die Einhaltung der Datenschutzbestimmungen scharf kontrollieren.

Die weiter voranschreitenden technischen Möglichkeiten werden auch künftig Verbesserungen innerhalb des fein abgestimmten datenschutzrechtlichen Systems erfordern. Die Videotechnik wird intelligenter. Machbar ist vieles. Ob das Viele tatsächlich erforderlich, sinnvoll und rechtsstaatlich einwandfrei ist, steht auf einem anderen Blatt.

Rechtlich tauchen neue Fragen auf: Beweisschwierigkeiten bei der Gesichtserkennung und die Fehleranfälligkeit der Identifizierung von Personen sowie die Rechtsqualität von Kameraattrappen und die Videoüberwachung an Schulen sind nur einige der Diskussionsfelder, die sich aktuell abzeichnen.

Der Autor Dr. Dr. Frank Ebert ist Ministerialrat und Vertreter des öffentlichen Interesses beim Thüringer Innenministerium. Er war Lehrbeauftragter für Kriminologie an der Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung, Leiter der Polizeiabteilung im Thüringer Innenministerium und Verfasser diverser Publikationen sowie Vorträge zu Themen aus der Kriminologie und Videoüberwachung.