Video des EU-Parlaments zur Urheberrechtsreform: Zu viel PR vom Par­la­ment

Es ist nur eine Randnotiz zu den gegenwärtigen Auseinandersetzungen über die Urheberrechtsrichtlinie, Art. 13 und die sog. Upload-Filter: Die Verwaltung des Europaparlaments (EP) hatte vor der bevorstehenden Abstimmung im Plenum ein Video, das die Vorzüge des Vorhabens herausstellt, produzieren lassen und über den Twitter-Account @Europarl_DE verbreitet. Der begleitende Tweet enthält dazu drei kurznachrichtendienstlich knapp gefasste Aussagen: "Deine Memes sind sicher" – "Die Meinungsfreiheit wird nicht berührt" und "Es geht um eine faire Vergütung der Urheber von Inhalten". Emojis wie zum Jubel hochgestreckte Hände, Daumen und Zeigefinger zeigten deutlich: "feine Sache".

Kritiker des Vorhabens würden jede dieser Aussagen als zumindest irreführend bezeichnen. Das Video selbst transportiert die Auffassung der Reformbefürworter. Gleich zu Beginn ist ein Ballon der Organisation "Europe for Creators", die sich für die Reform stark macht, zu sehen. Damit ist der Grundton gesetzt. Ausführlich zu Wort kommt MdEP Axel Voss, Mitglied des Rechtsausschusses und zuständiger Berichterstatter. Die Gegenstimmen, die es nicht nur außerhalb, sondern auch im Parlament selbst gibt, finden keine Erwähnung.

Die Ausgewogenheit, die für die Außendarstellungen von Parlamenten ansonsten üblich ist, fehlt dem Video gänzlich. Darüber beschwerte sich nicht nur die Europaparlamentsabgeordnete Julia Reda, eine der Hauptkritikerinnen des gegenwärtigen Standes der Reform. Auch die Reaktion in den sozialen Medien fiel negativ aus. Ca. 300 "Gefällt mir"-Angaben standen bei Twitter 1.500 Kommentare gegenüber, die das Video als unverhohlene Wahlempfehlung kritisierten. Abgesehen davon, dass eine solche Positionierung unter PR-Gesichtspunkten nicht unbedingt geschickt ist, wirft das auch rechtliche Fragen nach den Anforderungen und Grenzen parlamentarischer Presse- und Öffentlichkeitsarbeit auf.

Rechtliche Anforderungen an die Öffentlichkeitsarbeit von Unionsorganen

Öffentlichkeitsarbeit ist Teil der Aufgabenwahrnehmung der Organe der Union. Kommission, Rat, Gerichtshof und Europäisches Parlament informieren fortlaufend über ihre Arbeit. Anders als die verbindlichen Handlungsformen der Union sind die Formen staatlichen Informationshandelns nicht näher vorgezeichnet. Entsprechend heterogen fallen sie aus.

Zu den allgemeinen Anforderungen gehört, dass die Informationen inhaltlich zutreffend sein müssen. Sie müssen zudem sachlich gehalten werden. Das Gebot der Sachlichkeit hat eine rechtsstaatliche und eine demokratische Komponente. Es wird von den deutschen Verwaltungsgerichten zum Teil im Sinn eines Primats des rationalen und sachlichen Diskurses vor symbolischen Handlungen verstanden (BVerwG, Urt. v. 13.09.2017, Az. 10 C 6/16).

Was das für Social-Media-Kommunikation bedeutet, ist offen. Der Gebrauch von Emojis und der für die sozialen Medien typischen Bildsprache dürfte damit jedenfalls vereinbar sein. Die Verwaltung hat einen Spielraum bei der Konkretisierung. Dies gilt umso mehr für Organe der Union, da diese vielleicht spezifisch deutsche Zuspitzung für sie nicht gilt.

Sofern Öffentlichkeitsarbeit und Informationshandeln nicht in Grundrechte eingreifen, braucht es keine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung. Nach Art. 52 Abs. 1 der Grundrechtecharta (GRCh) muss aber jede Einschränkung der Ausübung der in der Charta anerkannten Rechte und Freiheiten gesetzlich vorgesehen sein. Unter welchen Voraussetzungen amtliche Informationen als Grundrechtseingriff zu qualifizieren sind und wann solche informationellen Grundrechtseingriffe rechtmäßig sind, ist nach wie vor umstritten.

Aber diese Rechtsfragen stellen sich hier nicht. Die Öffentlichkeitsarbeit des EP beeinträchtigt Grundrechte und -freiheiten nicht. Das Parlament greift mit dem Werbevideo nicht in Grundrechte ein, sondern in ein laufendes Gesetzgebungsverfahren. Die Maßstäbe der Rechtmäßigkeit ergeben sich also nicht aus grundrechtlichen Rechtfertigungsanforderungen, sondern wesentlich aus Gewährleistungen für den politischen Wettbewerb.

Politische Chancengleichheit und die Pflicht zur Neutralität

Zu diesen Gewährleistungen gehört der Grundsatz der Chancengleichheit, auf den sich politische Parteien im politischen Wettbewerb und Fraktionen sowie Abgeordnete im parlamentarischen Verfahren berufen können. Das Unionsrecht hebt, wie auch das Grundgesetz (GG), die Bedeutung der Parteien für die politische Willensbildung hervor (Art. 10 IV EUV; Art. 12 II GRCh). Das europäische Demokratieprinzip verlangt, dass der Willensbildungsprozess frei ist.

Das verpflichtet die Organe und Einrichtungen der EU zu parteipolitischer Neutralität. So darf die Kommission etwa nicht zugunsten oder zulasten bestimmter Parteien oder Wahlbewerber in den bevorstehenden Europawahlkampf eingreifen. Entsprechend hat das Bundesverfassungsgericht aus Art. 21 GG abgeleitet, dass Informationskampagnen der Bundesregierung vor Wahlen nur in engen Grenzen zulässig sind und nicht auf eine staatliche Wahlkampfhilfe hinauslaufen dürfen. Die Neutralitätspflicht gilt auch außerhalb von Wahlkampzeiten (BVerfG, Urt. v. 27. 02. 2018, Az. 2 BvE 1/16). Sie gilt für Mitglieder der Bundesregierung, sofern sie sich regierungsamtlich äußern, sowie – mit Modifikationen – für die anderen Verfassungsorgane.

Der Grundsatz der Chancengleichheit gilt auch im Binnenraum des Europäischen Parlaments, also für den parlamentarischen Wettbewerb der Fraktionen des EP sowie der Abgeordneten. Mit dem Fraktions- und Abgeordnetenstatus sind gleiche Beteiligungsrechte an einem freien parlamentarischen Willensbildungsprozess verbunden (vgl. Art. 33 Abs. 2, Art. 2 der Geschäftsordnung des EP). Diese konkretisieren sich zu einer Neutralitätspflicht für das Gesamtorgan.

Die Öffentlichkeitsarbeit des EP muss dem Binnenpluralismus Rechnung tragen und nach Inhalt und Aufmachung Neutralitätsanforderungen genügen. Dies gilt insbesondere  für die Information zu kontroversen Rechtsetzungsvorhaben vor der abschließenden Abstimmung im Plenum. Zwar zielt die Öffentlichkeitsarbeit nicht auf die Parlamentarier selbst. Doch wirkt die Wahrnehmung eines Vorhabens in der breiteren Öffentlichkeit auch auf die parlamentarischen Abläufe zurück. Dies lässt sich nicht nur immer wieder empirisch beobachten. Auch in normativer Hinsicht verlangt das Repräsentationsprinzip (Art. 10 Abs. 1 des EU-Vertrags), die Auffassungen der Repräsentierten, auch wenn die Parlamentarierer nicht an sie gebunden sind, so doch zur Kenntnis zu nehmen Vor diesem Hintergrund darf die Parlamentsverwaltung keine Sympathiewerbung in die ein oder andere Richtung machen.

Der feine Unterschied

Die Öffentlichkeitsarbeit des EP zur Urheberrechtsreform genügt diesen Anforderungen erkennbar nicht. Das gilt sowohl für begleitende Kommunikation in den sozialen Medien (Jubelgesten etc.) als auch für die Inhalte des Videos, das die politische Kontroverse um die Reform schlicht wegblendet und die Sicht der Befürworter exponiert.

Zudem zeugen die Stellungnahmen der Kommunikationsabteilung von wenig Problembewusstsein. Nachdem sie auf die Kritik an dem Video zunächst nicht reagierte, erläuterte sie in der vergangenen Woche in einer Twitter-Nachricht, das EP kommuniziere regelmäßig auf diese Weise den Stand der Dinge. Das Video spiegele die Position wider, wie sie vom Ausschuss gebilligt wurde.

Dabei wird allerdings der relevante Unterschied überspielt: Es ist eine Sache, über den Stand des Gesetzgebungsverfahrens zu informieren; aber eine ganz andere, den in den Ausschüssen gefundenen Kompromiss gutzuheißen und zu bewerben. Ersteres ist Teil einer rechtskonformen Öffentlichkeitsarbeit, letzteres nicht. So könnte auch der Deutsche Bundestag, der seit März 2015 einen Twitter-Account unterhält (diesen aber vielleicht aus guten Gründen noch nicht in Betrieb genommen hat), bei anstehenden Gesetzesvorhaben nicht einfach "Bald wird das Starke-Familien-Gesetz (Daumen hoch) vom Bundestag verabschiedet. Bärenstark (Starker Bizeps)" oder Ähnliches vermelden.

Wie man sich wehren kann

Die Möglichkeiten, rechtlich gegen eine Gleichheits- und Neutralitätsgebot verletzende Öffentlichkeitsarbeit der Unionsorgane vorzugehen, sind begrenzt. Im deutschen Verfassungsrecht können sich politische Parteien im Organstreitverfahren gegen einzelne Äußerungen oder tendenziöse Öffentlichkeitsarbeit von Verfassungsorganen zur Wehr zu setzen (wie zuletzt im Organstreitverfahren gegen eine Twitter-Nachricht des Regierenden Bürgermeisters von Berlin, VerfGH Berlin, Urt. v. 20. 02.2019, Az. 80/18). Die Rechtserheblichkeit des Informationshandelns wird dabei mit der möglichen Beeinträchtigung von Rechtspositionen begründet. Auch Fraktionen und einzelne Abgeordnete könnten nach diesen Maßstäben gegen Beeinträchtigungen der freien parlamentarischen Willensbildung vorgehen.

Im Unionsrecht sind nur rechtverbindliche Akte mit der Nichtigkeitsklage (Art. 263 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU, AEUV) anfechtbar. Gerichtshof und EuG legen dabei ein restriktives Verständnis zugrunde und halten Stellungnahmen, Erläuterungen und Absichtserklärungen für nicht angreifbar, auch wenn sie faktisch Steuerungswirkung entfalten. Für anfechtbar halten sie nur Maßnahmen, die "dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen zu erzeugen". Das gilt für Informationshandeln grundsätzlich nicht, auch wenn vieles dafürsprechen mag, Öffentlichkeitsarbeit von einem bestimmten Format in den Kreis tauglicher Klagegegenstände einzubeziehen.

Jeder Unionsbürger kann sich mit einer Beschwerde an die Europäische Ombudsfrau Emily O'Reilly wenden. Die vom EP gewählte Europäische Bürgerbeauftragte nimmt Beschwerden über Missstände bei der Tätigkeit der Organe und der Verwaltung entgegen. Sie untersucht diese und schlägt gegebenenfalls Maßnahmen zur Abhilfe vor. In diesem Fall käme als Abhilfe in Betracht: eine Rückbesinnung auf die rechtlichen Anforderungen an parlamentarische Öffentlichkeitsarbeit.  

Der Autor Prof. Dr. Jörn Reinhardt ist Professor für Öffentliches Recht an der Universität Bremen.