Regierungspläne zum Straßenverkehrsrecht: Eine Reform, die keine ist

Eine große Reform sollte es werden. Ein neues Straßenverkehrsrecht, bei dem nicht mehr nur das Auto im Mittelpunkt steht. Eine Mobilitätswende, wie Umweltverbände gerne sagen, also Verkehrspolitik, bei der es auch um Klimaschutz, Gesundheit und Städtebau geht. Denn bisher können die Behörden bei der Verkehrsplanung oft nur wenig ändern, selbst wenn sie wollen: Sie sind sich unsicher, ob sie einen Zebrastreifen neben einer Schule in Auftrag geben dürfen. Verkehrsberuhigte Bereiche werden wieder zu Straßen, weil eine Rechtsgrundlage fehlt. Verwaltungsgerichte kassieren Radwege auf viel befahrenen Straßen ein, wenn eine Gefahrenlage nicht konkret belegt wird. Das Recht drückt auf die Bremse.

Die Ampel-Regierung hat deshalb in ihrem Koalitionsvertrag "Mehr Fortschritt wagen" vereinbart: "Wir werden Straßenverkehrsgesetz und Straßenverkehrsordnung so anpassen, dass neben der Flüssigkeit und Sicherheit des Verkehrs die Ziele des Klima- und Umweltschutzes, der Gesundheit und der städtebaulichen Entwicklung berücksichtigt werden, um Ländern und Kommunen Entscheidungsspielräume zu eröffnen." Damit sind die beiden zu ändernden Rechtsgrundlagen ausdrücklich genannt: das Straßenverkehrsgesetz (StVG) und die auf dessen § 6 beruhende Straßenverkehrsordnung (StVO).

Umgesetzt ist nach zwei Jahren Regierungszeit weder das eine noch das andere. Es gibt aber zwei Regierungsentwürfe: Im Juni stellte Verkehrsminister Volker Wissing (FDP) seinen Gesetzentwurf für ein neues StVG vor, der einen Tag später das Kabinett passierte. Mitte Oktober billigte die Regierung dann auch einen Entwurf zur Änderung der StVO, eine gemeinschaftliche Produktion von Bundesverkehrsministerium (BMDV), Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) und Umweltministerium (BMUV). Einmal gelb (Wissing), zweimal grün (Robert Habeck und Steffi Lemke) – man sollte meinen, der Verkehrswende steht nichts mehr im Weg. Doch die geplanten Neuregelungen in StVG und StVO bringen mehr Unklarheit als substanzielle Veränderung.

DUH: "Zehn verschiedene Ausnahmen von einer Regel, die man abschaffen könnte" 

Der Regierungsentwurf zum StVG erweitert die Ziele des Straßenverkehrsrechts gemäß dem Versprechen im Koalitionsvertrag: Statt nur auf Flüssigkeit und Sicherheit des (Kfz-)Verkehrs zu setzen, dürfen die Planungsbehörden künftig auch Umwelt-, Klima- und Gesundheitsschutz sowie die städtebauliche Entwicklung berücksichtigen. Klingt grün, gesund und effizient. Die Ziele zu erweitern, hat aber nur dann einen Effekt, wenn die Behörden auch konkrete Befugnisse erhalten, anhand dieser Ziele bauliche Veränderungen vornehmen und Verkehrsschilder aufstellen zu lassen.

Dafür kommt es auf § 45 StVO an. Hier sind die Befugnisse der Straßenverkehrsbehörden zur Anordnung von "Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen" geregelt. Jeder Zebrastreifen, jeder Radweg, jede Geschwindigkeitsbegrenzung darf nur geplant und umgesetzt werden, wenn einer der Befugnistatbestände des § 45 StVO vorliegt und keine Ausnahme greift. Der Kabinettsentwurf zur StVO-Änderung knöpft sich § 45 auch vor und erweitert die Befugnisse – doch schränkt er sie zugleich wieder ein. Auch lässt er allgemeine Voraussetzungen für die Anordnung von Verkehrszeichen unberührt, die sich an den "alten" Zielen der Sicherheit und Flüssigkeit des Verkehrs orientieren.

In den 21 Absätzen der Norm kann das schnell untergehen. "Jetzt gibt es schon zehn verschiedene Ausnahmen von einer Regel, die einfach abgeschafft werden könnte. Das ist kein großer Wurf, sondern unübersichtliches Flickwerk", kritisiert Robin Kulpa, der stellvertretende Leiter Verkehr und Luftreinhaltung der Deutschen Umwelthilfe (DUH). Studiert man den Verordnungsentwurf genau, wird deutlich, dass die vermeintlichen neuen Befugnisse der Behörden zur Anordnung von Radwegen, Busspuren, Zebrastreifen und Tempo 30 unter ähnlichen Einschränkungen stehen wie bisher.

Busspuren, Radwege, Parkraum: neue Ziele oder weiter vor allem flüssiger Verkehr? 

Busspuren, "angemessene Flächen für den Fahrradverkehr" und Parkraumbewirtschaftung sollen jetzt auch "zur Verbesserung des Schutzes der Umwelt, darunter des Klimaschutzes, zum Schutz der Gesundheit oder zur Unterstützung der geordneten städtebaulichen Entwicklung" angeordnet werden können. Die neuen Nachhaltigkeitsziele stehen dabei in den jeweiligen Spezialtatbeständen mit drin: Abs. 1 S. 2 Nr. 7 Buchstaben a und b für Busspuren und Radwege, Abs. 1b S. 1 Nr. 2a für entgeltlichen Parkraum. Bislang waren diese Maßnahmen zwar möglich, jedoch allein "aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs".

Alle diese vermeintlich neuen Anordnungsbefugnisse stehen – an der jeweiligen Stelle – unter dem Vorbehalt, dass "Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs berücksichtigt sind". Also: Man darf zur Erreichung der neuen Ziele bestimmte Sachen anordnen, wenn die alten Ziele "berücksichtigt sind".

Zudem hat sich an den allgemeinen Erlassvoraussetzungen für Verkehrszeichen nichts geändert. Diese dürfen nur "aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs" angeordnet werden (Abs. 1) und unterliegen der zusätzlichen Voraussetzung, dass sie "auf Grund der besonderen Umstände zwingend erforderlich" sind (Abs. 9 S. 1). All das klingt nicht danach, als sei es künftig leichter möglich, eine Autospur in eine Busspur oder einen Radweg umzuwandeln.

Schon der StVG-Neuentwurf hatte das Konkurrenzverhältnis der alten und neuen Ziele offen gelassen, wie Verkehrsrechtsexpertin Charlotte Heppner von der Berliner Humboldt-Universität gegenüber LTO kritisiert. Ihr Appell an den Verordnungsgeber, dies zu klären, hat BMWK, BMDV und BMUV offenbar nicht erreicht.

Tempo 30 muss weiterhin Sicherheit oder Flüssigkeit des Verkehrs dienen

Auch Geschwindigkeitsbeschränkungen sollten künftig leichter möglich sein, doch die behördlichen Befugnisse werden nur geringfügig erweitert.

Bislang gilt: Tempo 30 ist außerhalb von 30er-Zonen in Wohngebieten nur dort möglich, wo eine besondere Gefahrenlage dies erfordert. Im Übrigen bleibt es innerhalb geschlossener Ortschaften bei 50 Stundenkilometern. Das führt dazu, dass auf längeren Straßen mit einzelnen Gefahrenpunkten abwechselnd 30 oder 50 gefahren wird. Um ein allzu häufiges Beschleunigen und Bremsen zu verhindern, dürfen die Behörde solche "Lücken" zwischen zwei Tempo-30-Stellen schließen – aber nur, wenn der Abschnitt nicht länger als 300 Meter ist. Diese Befugnis wird im Verordnungsentwurf erweitert: Die Behörden sollen gemäß § 45 Abs. 9 S. 4 Nr. 4 StVO auch Lücken mit einer Länge bis zu 500 Metern schließen können.

Eine Revolution des Straßenverkehrs bewirken diese zusätzlichen 200 Meter sicher nicht. Dass man nicht ständig abbremst und beschleunigt, müsste schon im Sinne der Leichtigkeit und Flüssigkeit des Verkehrs sein.

Außerdem handelt es sich bei der Neuregelung in Abs. 9 S. 4 lediglich um eine Ausnahme von einer besonders strengen Anordnungsvoraussetzung: Für "Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs" schreibt Satz 3 vor, dass sie nur bei einer außergewöhnlichen Gefahrenlage möglich sind. Nur hiervon wird die Befugnis, Tempo 30 auch zwischen Gefahrenstellen anzuordnen, ausgenommen. Es bleibt hingegen auch hier bei den allgemeinen Voraussetzungen des Abs. 1 ("zur Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs") sowie des Abs. 9 S. 1 ("zwingend erforderlich"). Um die neuen Nachhaltigkeitsziele geht es dabei also gar nicht.

Auch Tempo-30-Beschränkungen in der Nähe von Fußgängerüberwegen, Kitas, Spielplätzen, Schulen und "hochfrequentierten Schulwegen" sowie von "Alten- und Pflegeheimen oder Krankenhäusern" sollen künftig flexibler angeordnet werden können, also ohne eine besondere Gefahrenlage zu belegen. Auch sie sollen in Abs. 9 S. 4 Nr. 6 von den ganz strengen Voraussetzungen des Satzes 3 ausgenommen werden. Das gleiche gilt für die Einrichtung von Bussonderfahrstreifen und Fußgängerüberwegen (Abs. 9 S. 4 Nr. 9 und 10). Straßenverkehrsbehörden sollen in Zukunft nicht mehr unsicher sein, ob ein Zebrastreifen neben einer Schule erlaubt ist. Doch die Unsicherheit bleibt, denn auch insofern gelten die allgemeinen, an den "alten" StVG-Zielen orientierten Voraussetzungen fort. 

Bundesregierung verkauft kleine Änderungen als großen Wurf

"Widersprüchliche Auslegungen und gerichtliche Auseinandersetzungen sind durch die unklaren Regelungen vorprogrammiert. Bleiben sie so im Entwurf stehen, bremsen sie die Mobilitätswende weiter aus", kritisiert die DUH in ihrer Stellungnahme zum StVO-Entwurf. Auch Wolfgang Aichinger, Projektleiter Städtische Mobilität bei Agora Verkehrswende, kritisiert die geplanten Änderungen aus diesen Gründen als "unvollendete Reform". 

DUH-Verkehrsexperte Kulpa hofft nun darauf, über die Verkehrsministerien der Bundesländer noch Einfluss auf den Inhalt der StVO-Neufassung zu nehmen. Den geplanten Änderungen müssen gemäß § 6 Abs. 1 StVG nämlich noch die Länder im Bundesrat zustimmen. Dessen Plenum soll Ende November über den Entwurf abstimmen – zusammen mit der StVG-Novelle, die die Länderkammer Ende September aber schon im Wesentlichen gebilligt hat. Das BMDV peilt laut eigener Aussage eine Verabschiedung des Reformpakets noch in diesem Jahr an. 

Dass die DUH ihr Ziel erreichen kann, Tempo 30 zur Regelgeschwindigkeit innerhalb geschlossener Ortschaften zu machen, lässt sich ausschließen. Für eine große Mobilitätswende brauchen die Verkehrsteilnehmer wohl Geduld. Wenn die Ampel-Koalition aber wenigstens eine Mini-Reform auf die Straße bringen will, müsste sie die vielen Unklarheiten ausräumen. Und klarstellen, dass Radwege, Zebrastreifen und Bussonderfahrstreifen auch allein aus Gründen des Umwelt- oder Gesundheitsschutzes zulässig sind. Doch wenn man sich den StVO-Entwurf ansieht, wird man den Eindruck nicht los, dass die Unklarheit womöglich beabsichtigt ist – etwa um eine nur geringfügig veränderte Rechtslage als großen Wurf zu verkaufen.