Kritik an Millionenzahlungen des Staates an die Kirchen: "Bequem im System ein­ge­richtet"

LTO: Herr Professor Waldhoff, die beiden großen Kirchen in Deutschland bekommen jedes Jahr Millionenbeträge als sogenannte Staatsleistungen. Was hat es damit auf sich?

Die Staatsleistungen im engeren Sinne sind finanzielle Leistungen des Staates an die Kirchen, die auf das Jahr 1919 zurückgehen. Damals wurde mit der Weimarer Reichsverfassung (WRV) die Vorgängerverfassung des Grundgesetzes geschaffen und darin das Verhältnis von Staat und Kirche neu geregelt. Dabei wurde vereinbart, dass bestehende Leistungen des Staates an die Kirchen abgelöst werden sollen.

"Abgelöst" werden heißt: Anstelle von dauerhaften, jährlichen Zahlungen sollten die Kirchen einen Einmal-Betrag als Entschädigung für frühere Enteignungen erhalten, aus dem sie dann selbst Finanzmittel erwirtschaften können. Denn genau das hatten die Kirchen als Großgrundbesitzer lange Zeit getan, bis auf evangelischer Seite im Zuge der Reformation nach 1517 und auf katholischer Seite der Säkularisation im Jahre 1803 viel Kirchenvermögen – insbesondere Grundbesitz - entschädigungslos enteignet worden war und so eine wesentliche wirtschaftliche Grundlage der Kirchen wegfiel. Als Kompensation dienten dann die Staatsleistungen, die bis heute bezahlt werden.

Diese Regelung in der WRV haben die Väter und Mütter des Grundgesetzes bei seiner Schaffung übernommen, sie ist daher bis heute geltendes Verfassungsrecht. 

Die Kirchen bekommen also seit über 100 Jahren Geld für Enteignungen, die über 200 beziehungsweise 300 Jahre zurückliegen? 

Das ist der historische Hintergrund. Allein aus den zurückliegenden Ereignissen lassen sich für den Juristen natürlich noch keine Rechtsfolgen ableiten. Die folgen konkret aus der Regelung des Art. 138 Abs. 1 WRV, die ein echter Gesetzgebungsauftrag ist. Darin heißt es wörtlich: "Die auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden Staatsleistungen an die Religionsgesellschaften werden durch die Landesgesetzgebung abgelöst. Die Grundsätze hierfür stellt das Reich auf" – den Begriff "Reich" muss man heute natürlich durch den Begriff "Bund" ersetzen. 

Das ist eine sehr unübliche Regelungstechnik, wir kennen solche Gesetzgebungsaufträge im Grundgesetz nur für die Gleichstellung nichtehelicher Kinder und die Gleichstellung von Mann und Frau – und eben für diesen Fall, die Ablösung der Staatsleistungen an die Kirchen. 

Dieser Gesetzgebungsauftrag wurde aber seit 1919 nicht umgesetzt. Das liegt sicher daran, dass sich Staat und Kirchen in diesem System durchaus bequem eingerichtet haben.

"Staat bezahlt einige Bischofsgehälter"

Welche Leistungen des Staates an Religionsgemeinschaften gibt es sonst noch und wie sind diese einzuordnen? 

Es gibt noch die sogenannten Staatsleistungen im weiteren Sinne. Das sind zum einen zusätzliche Subventionen, die nicht unter die Verfassungsgarantie fallen, sondern freiwillig bezahlt werden. Das sind alle möglichen zweckgebundenen und nicht zweckgebundenen Leistungen, beispielsweise bezahlt der Staat in einigen Bistümern die Bischofsgehälter. Rechtsgrundlagen sind Staatskirchenverträge mit den Kirchen.

Ein anderes Beispiel: Der Religionsunterricht ist – mit Ausnahme der Bundesländer Berlin und Bremen – an öffentlichen Schulen ordentliches Lehrfach, die Lehrer und Lehrerinnen bezahlt also der Staat, ebenso die Professoren und Ausstattung und Unterhalt der Theologischen Fakultäten an den Universitäten – seit einiger Zeit übrigens auch für islamische Theologie. Ein weiteres Beispiel ist die sog. Anstaltsseelsorge, etwa in den Justizvollzugsanstalten, Krankenhäusern oder bei der Bundeswehr. 

Alle diese Einrichtungen werden in der Sache vom Staat finanziert; diese Leistungen zusammengenommen ergeben einen viel höheren Betrag als die Staatsleistungen im engeren Sinn, um die es aktuell geht. 

Über welche Beträge reden wir?

Die abzulösenden Staatsleistungen liegen bei rund 600 Millionen Euro. Von diesem Betrag bezahlen Bayern mit mehr als 100 Millionen und Baden-Württemberg mit über 140 Millionen schon fast ein Drittel, das Saarland hingegen leistet nur rund 800.000 Euro, Berlin bezahlt praktisch nichts. Es bestehen also große Unterschiede zwischen den einzelnen Bundesländern.

Die Höhe der Leistungen der einzelnen Bundesländer bemisst sich danach, was im Jahr 1919 zu zahlen war. Zur Höhe der sonstigen Leistungen gibt es keine vollständigen Zahlen. Man müsste aufstellen, was der Religionsunterricht in den einzelnen Ländern kostet, wie teuer die Theologischen Fakultäten sind usw., das wäre eine Aufgabe für einen Finanzwirtschaftler. 

Man darf zudem nicht vergessen, dass die Kirchen oft Träger vieler sozialer Einrichtungen sind, seien es Krankenhäuser, Altersheime, Kindergärten, Schulen, Sozialstationen und anderes mehr. Hier treten die Kirchen aber neben anderen freigemeinnützigen Trägern auf; hier nur auf die Kirche zu blicken, wäre juristisch nicht stimmig. Diese Träger werden ja alle letztlich aus der Sozialversicherung oder aus öffentlichen Haushalten bezahlt. 

Im Kontext der abzulösenden Beträge spielen diese Zahlen aber ohnehin keine Rolle und ich fände es nicht stimmig und unredlich, diese Positionen zu vermischen. 

Verträge mit Freundschaftsklausel

Wie könnten Länder oder Bund diese weiteren Zahlungen an die Kirchen beenden?

Ein Teil dieser Leistungen sind zum Beispiel in Staatskirchenverträgen mit den evangelischen Landeskirchen vereinbart oder in den Konkordaten, das sind Verträge zwischen der Bundesrepublik beziehungsweise den Ländern und dem Heiligen Stuhl, also der katholischen Kirche. 

Wie alle Verträge könnte der Staat sie kündigen – aber ganz einfach ist das nicht. Es gibt sogenannte Freundschaftsklauseln, man würde also erst einmal freundschaftlich miteinander sprechen müssen, bevor man kündigt. Immerhin leben wir in einem Kooperationsmodell, der Staat identifiziert sich zwar nicht mit einer Religion oder Konfession, aber es gibt – anders als etwa im französischen Laizismus – keine strikte Trennung.

Dennoch sind diese Zahlungen nicht durch die Verfassung garantiert, der Staat könnte sie theoretisch also irgendwann streichen.

Die Staatsleistungen sollen nach dem Verfassungsauftrag schon längst abgelöst werden. Wenn der bereits seit dem Jahr 1919 besteht – warum passiert nichts?

Tatsächlich wurde zwischen 1919 und etwa den 2000er Jahren keine Lösung gesucht, es handelte sich wirklich um einen unerfüllter Verfassungsauftrag. Das hat sich vor einigen Jahren geändert und es gab entsprechende Initiativen. In der vergangenen Legislaturperiode haben die damaligen drei Oppositionsparteien FDP, Grüne und Linkspartei sogar einen konkreten Entwurf für ein Ablösungsgesetz ausgearbeitet, wie es Art. 138 WRV verlangt. 

Religionsverfassungsrechtler fanden diesen Entwurf überwiegend sehr gelungen. Politisch war es aber verständlich, dass die seinerzeitigen Regierungsparteien SPD und CDU keinen Gesetzentwurf der Opposition aufgriffen. Jetzt könnte ihn die "Ampel" allerdings wieder aus der Schublade holen, er wäre sicher eine gute Verhandlungsgrundlage.

Welches Ministerium ist für das Thema zuständig?

Obwohl Religion im deutschen Bundesstaat Ländersache ist, ist für den Gesetzentwurf zum Thema Ablösung der Staatsleistungen das Bundesinnenministerium zuständig. Dort wird an dem Projekt auch gearbeitet, hört man. 

Das Problem ist aber, dass der Bund den Verfassungsauftrag hat und dementsprechend die Grundsätze für die Ablösung aufstellt und das Gesetz verabschiedet, die Länder die Beträge aber bezahlen müssten.

Nordrhein-Westfalen und Berlin müssten kaum etwas bezahlen, aber für die Länder, die viel leisten wie Bayern und Baden-Württemberg, wäre die Ablösesumme sehr hoch. Deren Begeisterung für das Projekt hält sich also in Grenzen.

"Wohl kein Entwurf mehr in dieser Legislaturperiode"

Wenn die Kirchen in all den Jahren schon so viel Geld bekommen haben, wieso muss die Ablösesumme jetzt noch einmal so teuer werden? Hat der Staat nicht längst für die Enteignungen entschädigt?

Das ist nicht so. Man kann das am Beispiel von Mietzahlungen wohl ganz gut verdeutlichen: Man darf ja auch nicht einfach aufhören, Miete zu bezahlen, und wird auch nicht Eigentümer, wenn man 50 Jahre in einer Immobilie lebt und immer bezahlt hat. 

Die Ablösung bedeutet vielmehr die Kapitalisierung der Leistungen, die Länder müssen also Kapital zur Verfügung stellen, aus dem ähnlich viele Erträge erwirtschaftet werden können wie die Höhe der laufenden Leistungen. 

Finanzmathematiker und Betriebswirtschaftler gehen von einem Faktor von 17 bis 18 der gegenwärtig bezahlten Summe aus. 

Wenn die Ampel auch nicht aktiv wird, könnte irgendjemand auf Erfüllung des Staatsauftrages klagen?

Einzelne Bürger haben kein Klagerecht, sie sind ja gar nicht unmittelbar betroffen. Auch für die Kirchen sehe ich keine Klageoption. Denkbar wäre ein Recht der Länder, aber die haben wie gesagt kein Interesse an so einer Klage. Es gibt im staatsorganisatorischen Teil unserer Verfassung durchaus Situationen, in denen einfach nicht geklagt wird und dann verfassungswidrige Zustände fortgeführt werden. 

Rechnen Sie mit einem Gesetzentwurf noch in dieser Legislaturperiode?

Die Ablösung ist im Koalitionsvertrag explizit vorgesehen und ich war zu Beginn der Legislaturperiode durchaus optimistisch, dass die Regierung einen Entwurf vorlegt. Den Ukrainekrieg und die damit einhergehende desolate Finanzlage konnte die Koalition aber nicht antizipieren. 

Ich vermute daher, dass die Akteure nicht genug Elan haben, das Thema jetzt entschieden voranzutreiben. Als Verfassungsrechtler finde ich das schade, denn ich bin immer für die Umsetzung von Verfassungsaufträgen und glaube, dass eine Bereinigung der Finanzverflechtungen von Staat und Kirche an dieser Stelle gut wäre. Vielleicht brächte das auch einige Kritiker des meines Erachtens in der Sache sehr bewährten Kooperationsmodells von Staat und Kirche zum Schweigen oder zumindest zum Nachdenken. 

Herr Professor Waldhoff, vielen Dank für das Gespräch. 

Prof. Dr. Christian Waldhoff ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht und Finanzrecht an der Humboldt-Universität Berlin und referierte zu dem Thema Staatsleistungen jüngst bei einem Journalistenseminar der BRAK in Berlin.