EuGH-Generalanwalt zu illegaler Einreise: Eine Bin­nen­g­renze bleibt eine Bin­nen­grenze

In seinen Schlussanträgen vom Mittwoch zur Rechtssache C 444/17 hatte der Generalanwalt Szpunar am Europäischen Gerichtshof (EuGH) die Frage zu beantworten, welcher Rechtsrahmen anwendbar ist, wenn ein Staat beschliesst an der Binnengrenze, also zwischen zwei Schengenstaaten wieder Kontrollen einzuführen. Die deutsche und die französische Regierung hatten in einem Fall interveniert, der einen marokkanischen Staatsangehörigen, Herrn Abdelaziz Arib, betraf.

Als der Mann irregulär die Grenze zwischen Spanien und Frankreich überschritt und dabei kontrolliert wurde, war er nicht im Besitz eines Visums oder einer anderweitigen Anwesenheitsberechtigung. Frankreich hatte zu diesem Zeitpunkt den Ausnahmezustand verhängt und von der Möglichkeit nach dem Schengener Grenzkodex Gebrauch gemacht, Grenzkontrollen vorübergehend wiedereinzuführen.

Herr Arib wurde daraufhin am 15. Juni 2016 in Gewahrsam genommen und am darauffolgenden Tag aufgefordert, Frankreich zu verlassen sowie die Abschiebungshaft angeordnet. Im Gerichtsverfahren ging es nun um die Frage, welcher Rechtsrahmen anzuwenden ist und insbesondere, ob die Rückführungsrichtlinie bzw. die Ausnahme von ihrem Anwendungsbereich nach Art. 2 Abs. 2 Bst. a Rückführungsrichtlinie (RückführungsRL) anwendbar ist. 

Es kommt auf den Zweck der Kontrollen an

Die Norm regelt, dass die Mitgliedstaaten beschliessen können, die Rückführungsrichtlinie nicht auf Fälle anzuwenden, in denen eine Person in Verbindung mit dem illegalen Überschreiten der Außengrenze aufgegriffen oder abgefangen wurde. Im konkreten Fall hätte das bedeutet, dass Herr Arib nach dem nationalen Recht hätte in Haft genommen werden können. Desweiteren könnte in einer solchen Situation wohl auch rechtmässig eine direkte Zurückweisung an der Grenze erfolgen.

Für die Wiedereinführung von Grenzkontrollen regelt Art. 32 des Schengener Grenzkodex:  "Bei Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen finden die einschlägigen  Bestimmungen des Titels II [der die Kontrollen an den Außengrenzen regelt] entsprechend Anwendung." Die deutsche und die französische Regierung hatten argumentiert, dass durch diese Regelung, eine Binnengrenze, an der rechtmässig nach dem Schengener Grenzkodex Kontrollen wiedereingeführt werden, zur Außengrenze werde. Wäre dies der Fall würde auch eine Kontrolle "wie an der Außengrenze" ermöglicht.

Dieser Auslegung ist der Generalanwalt am EuGH nun entgegengetreten. Er hat seine Ansicht überzeugend mit der unterschiedlichen Zielrichtung der wiedereingeführten Kontrollen an der Binnengrenze und den Kontrollen an der Außengrenze begründet. An der Binnengrenze gehe es um nationale Massnahmen zur Aufrechterhaltung der nationalen Sicherheit und Ordnung im Ausnahmefall. Dies sei nicht vergleichbar mit der Kontrolle an der Außengrenze, die ein Staat stellvertretend für alle Staaten des Schengenraumes durchführe. Eine Binnengrenze werde also nicht durch die durchgeführten Kontrollen zur Außengrenze, sondern eben nur zu einer kontrollierten Binnengrenze. Hinsichtlich der Anwendbarkeit der Rückführungsrichtlinie bedeute das, dass der Wortlaut von Art. 2 Abs. 2 Bst. a RückführungsRL bestehen bleibe und dieser beziehe sich nur auf Außengrenzen.

Ausnahme von der Rückführungsrichtlinie greift nicht

Die Möglichkeit zur Anwendung der Ausnahme von der Rückführungsrichtlinie ist also nicht gegeben, da die Ausnahmenorm des Art. 2 Abs. 2 Bst. a nur an der Außengrenze gilt. Damit ist die Situation für den Generalanwalt vergleichbar mit der Situation im EuGH-Fall Affum (C-47/15, Urteil vom 7. Juni 2016) und es gelten dieselben Grundsätze.

Dies bedeutet, dass bei einem Aufgriff an der kontrollierten Binnengrenze nach Ansicht des Generalanwalts die Behörden wie folgt handeln müssen:  Erstens müssen sie den migrationsrechtlichen Status verifizieren, also der Frage nachgehen, ob die Person in einem anderen Schengen-Staat einen Aufenthaltstitel hat oder ob ein Asylverfahren läuft oder gelaufen ist. In ersterem Fall müsste die ohne gültige Dokumente aufgegriffene Person aufgefordert werden, sich in diesen Staat zu begeben. Im anderen Fall wäre ein Dublin-Verfahren durchzuführen.

Und zweitens müsste bei irregulärem Aufenthalt und nur wenn kein Dublin-Verfahren durchzuführen ist gegen die Person eine Rückkehrentscheidung ergehen, also eine Aufforderung den Schengen-Raum zu verlassen. Oder sie müsste aufgefordert werden, sich in den anderen Staat – im konkreten Fall wäre es Spanien – zu begeben, wenn dieser sich konkret bereit erklärt, das Rückkehrverfahren durchzuführen. 

Schengen-Raum muss einheitlich und europäisch gedacht werden

Beide Verfahren sind mit Rechtschutzmöglichkeiten zu versehen, während derer Administrativhaft nicht möglich ist. Dies bedeutet konkret, dass bei wiedereingeführten Kontrollen an der Binnengrenze eine direkte Zurückweisung rechtswidrig wäre und dass ein Verfahren durchgeführt werden muss. Ein Absehen von diesen Voraussetzungen ist nicht möglich, da die Ausnahme vom Anwendungsbereich der Rückführungsrichtlinie nicht greift.

Diese Lösung ist europarechtlich überzeugend und im Schengen-System konsequent. Es bleibt die Frage offen, ob dies auch der Gerichtshof so beurteilen wird und ob er – wie der Generalanwalt – zumindest auch einen Anwendungsbereich für nationale Normen sieht, die in einer solchen Situation Haft ermöglichen, solange das Rückkehrverfahren nicht eingeleitet ist. Dies widerspricht zwar der Logik des europäischen Rückkehrverfahrens, entspricht aber dem Zweck der wiedereingeführten Binnengrenzkontrollen, die auf die Wiederherstellung von öffentlicher Sicherheit und Ordnung gerichtet sind.

Mit seinen Ausführungen stellt der Generalanwalt klar, dass der Schengen-Raum einheitlich und europäisch gedacht werden muss. Mitgliedstaaten haben folglich nicht die Möglichkeit, durch die Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen diese Grenzen zu Außengrenzen zu machen. Die Begründung für diesen Unterschied aus dem unterschiedlichen Zweck der jeweiligen Kontrollen an Binnen- und Außengrenzen ist überzeugend und könnte helfen, den diesbezüglichen Diskurs zu versachlichen und zu verrechtlichen, wenn der EuGH dieser Ansicht folgt.

Der Autor Dr. Constantin Hruschka ist Senior Research Fellow am Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik. Zuvor arbeitete er als Leiter der Abteilung Protection der Schweizerischen Flüchtlingshilfe SFH sowie als Jurist für das UN-Flüchtlingshilfswerk UNHCR. Er unterrichtet Europäisches Recht sowie Internationales, Europäisches und nationales Asyl- und Flüchtlingsrecht an den Universitäten Bielefeld, Erlangen-Nürnberg und Fribourg (Schweiz) und ist Mitglied der Eidgenössischen Migrationskommission EKM.