Neues Abfallgesetz: Europarechtswidriges Müll-Monopol der Kommunen

Der Vermittlungsausschuss hat am 8. Februar 2012 den Weg für das Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) geebnet. Beschließt der Bundestag das Gesetz erwartungsgemäß in den nächsten Tagen, wird es voraussichtlich noch vor Mitte des Jahres in Kraft treten.

Das KrWG hält zwar an den Grundstrukturen des bisherigen Rechts fest, legt aber den Schwerpunkt des Abfallrechts stärker auf die Verwertung. Entscheidend ist nach der neuen Müllhierarchie, dass die beste ökologische Option für die jeweilige Abfallart gewählt wird. Mit der Pflicht zur getrennten Sammlung von Bioabfällen sowie von Papier-, Metall-, Kunststoff- und Glasabfällen ab dem Jahr 2015 sollen die Recyclingquoten weiter steigen.

Außerdem soll das Gesetz in absehbarer Zeit noch um eine Wertstoffregelung ergänzt werden. Sie würde eine Rechtsgrundlage dafür schaffen, getrennt gesammelte Wertstoffe einheitlich mit den Verpackungsabfällen zu erfassen. In einigen Großstädten laufen hierzu bereits Pilotprojekte.

Ob das neue KrWG die europäische Abfallrichtlinie korrekt umsetzt, ist allerdings umstritten. Dabei könnte ein Verstoß gegen das europäische Abfallrecht die Pläne des deutschen Gesetzgebers doch noch stoppen. Die privaten Entsorgerverbände BDE und BVSE haben bereits ein Beschwerdeverfahren bei der EU-Kommission angekündigt, weil sie die europäische Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit verletzt sehen. Auch das Bundeskartellamt kritisiert, dass der Wettbewerb zugunsten der Kommunen und zu Lasten der Privatwirtschaft und der Gebührenzahler beschränkt wird. Die Chancen für solche Beschwerden stehen also nicht schlecht.

Der Hausmüll in kommunaler Hand

Der Bundesregierung war es zwar vor einigen Jahren auf Druck der Kommunen gelungen, auf europäischer Ebene eine Änderung der Abfallverbringungsverordnung und der Abfallrahmenrichtlinie im Bereich der Hausmüllentsorgung durchzusetzen. Die Novelle ermöglicht es, auf Haushaltsabfälle zur Verwertung Vorschriften anzuwenden, welche ansonsten nur für Abfälle zur Beseitigung gelten und die Warenverkehrsfreiheit für Abfälle bei deren Verbringung einschränken. Dadurch wurde der Wettbewerb bereits zu Lasten der Privatwirtschaft eingeschränkt. Die Änderungen bezogen sich jedoch nur auf gemischt gesammelte Siedlungsabfälle, das heißt auf den Inhalt der grauen Restmülltonne. Getrennt gesammelte Haushaltsabfälle wie zum Beispiel Altpapier betrafen sie nicht. Das aber ist der Müll, um den es in erster Linie bei gewerblichen Sammlern geht.

Besonders umkämpft ist auch aktuell wieder die Frage, wie Aufgaben zwischen Kommunen und privater Entsorgungswirtschaft bei der Hausmüllentsorgung verteilt werden. Bundesregierung und Europäische Kommission waren bislang der Ansicht, dass ein Privileg für Kommunen, ihnen Haushaltsabfälle zu überlassen, die damit nicht mehr von privaten Entsorgungsunternehmen im Auftrag der privaten Haushalte entsorgt werden können, nur unter einer Voraussetzung mit europäischem Recht vereinbar ist. Dann nämlich, wenn auch die privaten Entsorger sich am Wettbewerb beteiligen dürfen, also auch sie berechtigt sind, getrennt gesammelte Haushaltsabfälle gewerblich zu sammeln und zu verwerten.

Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hatte jedoch mit einem in der Rechtswissenschaft kritisierten und von den Oberverwaltungsgerichten nicht umfassend akzeptierten Urteil aus dem Jahr 2009 die Möglichkeiten der gewerblichen Sammlung durch private Entsorgungsunternehmen Abfallentsorger drastisch eingeschränkt und den Hausmüll grundsätzlich den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern überlassen (Urt. v. 18.06.2009, Az. 7 C 16.08). Nach Ansicht der Leipziger Richter dürfen die privaten Entsorgungsunternehmen keine flächendeckende, in regelmäßigen Abständen und festen Strukturen organisierte Sammlung von getrennt erfassten Haushaltsabfällen durchführen, die mit der Einsammlung durch die Kommunen vergleichbar wäre.

Protokollerklärung der Bundesregierung räumt europarechtliche Zweifel nicht aus

Die Bundesregierung wollte diese Rechtsprechung des BVerwG korrigieren und die privatwirtschaftliche Sammlung von Haushaltsabfällen wieder in dem Umfang ermöglichen, den das bisherige Recht nach Auffassung nahezu aller Oberverwaltungsgerichte zuließ. Dazu sollte einerseits der enge Begriff der gewerblichen Sammlung des BVerwG korrigiert und andererseits genauer festgelegt werden, welche öffentlichen Interessen einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen können.

Der Gesetzgeber wird jedoch dem Druck der Kommunen, die dabei von der Mehrheit im Bundesrat unterstützt worden sind, nachgeben und den Schutz des privaten Wettbewerbs in diesem Zusammenhang aufgeben. Die Bundesregierung und die sie stützende Mehrheit des Bundestags konnten sich nicht durchsetzen: Die Mehrheiten in der Länderkammer und nicht zuletzt wohl auch die Drohung aus Brüssel, bei weiterer Verzögerung der Umsetzung der Abfallrahmenrichtlinie Strafgelder zahlen zu müssen, haben die Umsetzung der wettbewerbsfreundlichen Pläne verhindert.

Der nun vom Vermittlungsausschuss beschlossene Einigungsvorschlag führt im Ergebnis dazu, dass überall dort, wo die Kommunen die gewerblichen Sammler verdrängen wollen, sie dies auch können. Die Privatwirtschaft soll nur noch dann zum Zuge kommen, wenn sie wesentlich leistungsfähiger sammelt als die Kommunen. Das nachzuweisen dürfte jedoch schwierig werden.

Um die private Entsorgungswirtschaft und die EU-Kommission zu beschwichtigen, hat die Bundesregierung sich in einer Protokollerklärung zwar verpflichtet, binnen eines Jahres die Folgen der Neuregelung für den Wettbewerb zu überprüfen und gegebenenfalls einzugreifen. Die Zweifel an der Europarechtskonformität des neuen KrWG lassen sich damit allerdings nicht ausräumen.

Die EU-Kommission hatte schon während des Gesetzgebungsverfahrens den deutschen Gesetzgeber dazu ermahnt, die europäischen Belange ernst zu nehmen und den Wettbewerb nicht zu sehr einzuschränken. Offenbar blieb diese Warnung ohne Gehör. Das wird zu zahlreichen und langwierigen Prozessen führen.

Prof. Dr. Martin Beckmann ist Rechtsanwalt bei Baumeister Rechtsanwälte und Honorarprofessor der Universität Münster. Er ist Autor zahlreicher Veröffentlichungen im Bereich des Umwelt- und Planungsrechts, des Raumordnungsrechts, des Verwaltungsprozessrechts, des Kommunalrechts und des Bergrechts.