DIMR-Studie zu Disziplinarverfahren gegen Beamte und Richter: AfD-ler raus aus Justiz und öff­ent­li­chem Dienst?

Rund zehn Prozent für die AfD bei der Bundestagswahl, circa 32.000 Parteimitglieder – man kann im öffentlichen Dienst und in der Justiz sicher nicht so tun, als gäbe es dort keine Mitglieder und Anhänger der AfD. Doch wie sollten Dienstvorgesetzte damit umgehen?

Das Deutsche Institut für Menschenrechte (DIMR) hat jetzt eine klare Handlungsempfehlung ausgesprochen: "Ein Eintreten für die AfD ist mit der verfassungsrechtlichen Treuepflicht von Beamtinnen und Beamten unvereinbar", heißt es in einer Pressemitteilung zu einer am Donnerstag veröffentlichten Studie. Und weiter: "Erfahren Dienstvorgesetzte, dass Beamte Mitglied der AfD sind oder sich für diese einsetzen, auch ohne Mitglied zu sein, ist es geboten, dass die Dienstvorgesetzten disziplinarrechtlich tätig werden. Die fortgeschrittene Radikalisierung der AfD als Gesamtpartei macht dies erforderlich." Die verfassungsrechtliche Treuepflicht gelte ebenso für Richterinnen und Richter sowie Soldatinnen und Soldaten.

Das DIMR ist die unabhängige Nationale Menschenrechtsinstitution Deutschlands. Solche Menschenrechtsinstitutionen gibt es in mehr als hundert Staaten, sie sind gemäß der sogenannten Pariser Prinzipien der Vereinten Nationen akkreditiert. Zu den Aufgaben des DIMR gehört es, zur Einhaltung der Menschenrechte in Deutschland zu informieren, ein eigenes Gesetz über die Grundlagen des Instituts regelt seine Rechtsstellung und die Finanzierung aus Mitteln des Bundestags. Die Einschätzung des DIMR richtet sich an die zuständigen Behörden auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene, die für disziplinarrechtliche Maßnahmen zuständig sind – verpflichtend ist sie nicht.

DIMR: AfD mittlerweile eine "eindeutig rechtsextreme, verfassungsfeindliche Partei"

In der Studie warnt das DIMR eindringlich, die AfD habe sich "mittlerweile zu einer eindeutig rechtsextremen, verfassungsfeindlichen Partei entwickelt." Der Rechtsstaat dürfe Beamtinnen und Beamte, die erkennbar rassistische Positionen vertreten, nicht dulden. "Der Punkt zur Intervention ist erreicht, wenn Beamt*innen, denen die Gewährleistung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung obliegt, die in Artikel 1 Absatz 1 Grundgesetz verankerten unabdingbaren Grundlagen der Menschenrechte erkennbar ablehnen", schreibt der Autor der Studie, Hendrik Cremer. Ein großer Teil der Studie befasst sich damit, nachzuweisen, inwiefern sich die AfD insgesamt zu einer rechtsextremen Partei entwickelt habe – wozu auch eine Kommunikationsstrategie gehöre, die sich nur scheinbar vom Rechtsextremismus abgrenzt.

Das Problem ist nicht neu, aber die Unsicherheit in Justiz und Verwaltung scheint nach wie vor groß. Wie häufig es zu Disziplinarverfahren wegen eines Engagements für die AfD kommt, ist unklar. Öffentlich bekannt werden nur einzelne Fälle – so ist etwa der baden-württembergische Staatsanwalt Thomas Seitz wegen rassistischer Äußerungen im Wahlkampf für die AfD aus dem Dienst entfernt worden. Mittlerweile sitzt er zum zweiten Mal für die AfD im Bundestag. Derzeit sorgt auch der Fall des sächsischen Richters Jens Maier für Aufsehen, der nach vier Jahren für die AfD im Bundestag nun in die Justiz zurückkehren will.  

In der Justiz wird regelmäßig betont, dass man bei der Einstellung von Beamtinnen und Richtern genauer hinsehen will. Wie genau die Verfassungstreue von Bewerberinnen und Bewerbern überprüft wird, unterscheidet sich allerdings von Bundesland zu Bundesland. Ist jemand erstmal im Staatsdienst eingestellt, sieht das Disziplinarrecht allerdings nur in engen Grenzen Möglichkeiten vor, ihn oder sie zu maßregeln. Bei einer Entfernung aus dem Dienst müssen in der Regel die Dienstgerichte eingeschaltet werden.  

Die DIMR-Studie betont, dass immer eine Einzelfallprüfung erforderlich ist, in deren Rahmen die betreffenden Personen die Möglichkeit erhalten, angehört zu werden und sich zu entlasten. Das sei zumindest dann möglich, wenn sich jemand "ernsthaft und unmissverständlich vom verfassungsfeindlichen Teil distanziert und sich dementsprechend im innerparteilichen Meinungskampf aktiv für eine Linie einsetzt, die die – in Artikel 1 Absatz 1 GG verankerten – unabdingbaren Grundlagen der Menschenrechte, den absoluten Kern der Verfassung, beachtet." Die Wahrscheinlichkeit solcher Fälle dürfte aber "gering" sein, heißt es in der Studie.  

Verfassungsrechtler: Meinungsfreiheit und Verhältnismäßigkeit berücksichtigen

Verfassungsrechtler sind allerdings skeptisch angesichts der pauschalen Einschätzung des DIMR, wonach jedes Eintreten für die AfD mit der verfassungsrechtlichen Treuepflicht unvereinbar sein soll und zudem in der Regel als so schwerwiegend zu beurteilen, dass eine Entfernung aus dem Dienst gerechtfertigt sei.  

"Mir scheint, das Gutachten unterschätzt die Notwendigkeit einer Einzelfallprüfung und gibt dem Grundsatz der Ämterstabilität und dem doch recht differenzierten beamtenrechtlichen Sanktionsregime zugunsten eines sehr pauschalen verfassungsrechtlichen Arguments zu wenig Raum", so der Berliner Rechtsprofessor Christoph Möllers gegenüber LTO. "Im Ergebnis würden einfache Mitglieder, die nichts Weiteres machen, wegen ihrer Mitgliedschaft ihr Amt verlieren. Das würde ihren eigenen dienstrechtlichen Status und ihre Grundrechte zu wenig berücksichtigen. Man muss generell darauf achten, die Fehler der 1970er nicht zu wiederholen."

Der Augsburger Verfassungsrechtler Josef Franz Lindner erklärt im Gespräch mit LTO: "Es gehört auch zum Rechtsstaat, die Meinungsfreiheit und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu wahren. Deshalb muss immer der Einzelfall geprüft werden und die disziplinarischen Maßnahmen müssen im Hinblick auf die Dienstverpflichtung angemessen sein." Die bloße Mitgliedschaft in einer Partei, die nicht verboten ist, auch in der AfD, könne nicht für eine Entfernung aus dem Dienst ausreichen, so Lindner. "Aber man kann bei einer AfD-Mitgliedschaft durchaus Zweifel an der individuellen Verfassungstreuehaben. Der Dienstvorgesetze muss dem dann nachgehen und im Einzelfall die Verfassungstreue prüfen.“  

Auch Klaus Gärditz, Staatsrechtslehrer an der Universität Bonn, hält die AfD-Mitgliedschaft für ein "Indiz" für die Verletzung der politischen Treuepflicht. Daraufhin könne eine vertiefte Prüfung folgen. Es sei aber stets eine Gesamtbewertung des Verhaltens erforderlich, das erfordere die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Dabei könnten allerdings an "verfassungssensible" Ämter, etwa in Justiz und Sicherheitsbehörden, ggf. höhere Anforderungen angelegt werden als bei solchen Ämtern, die politisch eher unsensibel sind, so Gärditz. Das sieht Lindner ebenso: "Es macht einen Unterschied, ob jemand an herausgehobener Stelle in der Justiz tätig ist, als Landespolizeipräsident Verantwortung trägt oder in der Umsatzsteuerstelle des Finanzamtes arbeitet."

Beamte und Richter müssen sich für die Verfassung einsetzen

Unumstritten ist allerdings, dass die verfassungsrechtliche Treuepflicht auch für das außerdienstliche Verhalten von Beamten und Richtern gilt. Gärditz erklärt: "Die Treuepflicht verpflichtet Beamtinnen und Beamte, sich im ganzen Verhalten zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung zu bekennen und sich mit der Verfassung zu identifizieren." Das meine "ein positives Bekenntnis, nicht lediglich eine Hinnahme in Passivität oder ein bloßes Unterlassen verfassungsfeindlicher Bestrebungen."

Klar ist auch, dass Dienstvorgesetzte nicht erst einschreiten müssen, wenn es um eine verbotene Partei geht, wenn der Verfassungsschutz tätig wird oder wenn es sich um strafrechtlich relevante Äußerungen handelt. Für die verfassungsrechtliche Treuepflicht gilt ein eigener Maßstab und Dienstvorgesetzte müssen handeln, wenn sie Zweifel an der Verfassungstreue von Beamtinnen und Beamten oder Richterinnen und Richtern haben. Das DIMR fordert deshalb nicht nur eine klare Linie bei Disziplinarverfahren, sondern auch weitere Schritte: "Damit Beamt*innen ihrer Rolle als Garanten des Rechtsstaats gerecht werden, sind Maßnahmen erforderlich, die ihr Bewusstsein für ihre Verpflichtung zum Bekenntnis und zum Eintreten für die freiheitliche demokratischen Grundordnung schärfen." Ansonsten bestehe die Gefahr, dass der Rechtsstaat ausgehöhlt werde.  

Das entspricht auch durchaus der Linie des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG), das schon 1975 in seinem Beschluss zum Radikalenerlass erklärte: "Der Beamte kann nicht zugleich in der organisierten Staatlichkeit wirken und die damit verbundenen persönlichen Sicherungen und Vorteile in Anspruch nehmen und aus dieser Stellung heraus die Grundlage seines Handelns zerstören wollen. Der freiheitliche demokratische Rechtsstaat kann und darf sich nicht in die Hand seiner Zerstörer geben" (BVerfG Beschl. v. 22.05.1975, 2 BvL 13/73). Damals sah man die Gefahr vor allem links. Die Studie des DIMR ist insofern vor allem als ein Appell an die Behörden und Gerichte zu sehen, die Gefahr, die von der AfD ausgeht, ernst zu nehmen.