Kompromiss-Masterplan zur Migration: Das neue Grenz­re­gime

Die Asylpolitik dreht sich gerade um drei Themenkreise: Den Masterplan von CSU-Chef Horst Seehofer , die Gipfelbeschlüsse zur Migration des Europäischen Rates  – und nun auch um den Kompromiss zwischen CDU und CSU. Wie die einzelnen Vorhaben zueinander stehen und was sich davon durchsetzen kann, ist gerade unklar. Denn nationale Vorhaben müssen mit den Nachbarländern und dem Koalitionspartner SPD abgestimmt werden, europäische Pläne sind mit Drittstaaten auszuhandeln. Fest steht einzig: Flüchtlinge werden in der EU und in Deutschland nicht mehr primär als schutzbedürftige Menschen, sondern zunächst als illegale Migranten und damit als Bedrohung für die Sicherheit angesehen.

Als Kompromiss haben die Unionsparteien am Montag ein "neues Grenzregime" mit sog. Transitzentren beschlossen. Kurz vorher und von Deutschland aus wegen der Wirkungsgleichheitsdebatte im "Asylstreit" mit großem Interesse beobachtet, hat der Europäische Rat Beschlüsse zum Thema Migration verabschiedet. Wohl nicht zufällig wurde in diesem Moment auch der "Masterplan Migration" des CSU-Parteivorsitzenden Horst Seehofer bekannt, mit dem Zuwanderung geordnet, gesteuert und begrenzt werden soll.

Gipfelbeschlüsse und "Masterplan" folgen - bezogen auf die Dimensionen des Grenzmanagement und der externen Migrationssteuerung - erkennbar demselben Ansatz und sind offensichtlich in vielen Komponenten aufeinander abgestimmt. Die Neuordnung der Kontrollen an der bayerisch-österreichischen Grenze können als erste konkrete Umsetzung einer Komponente des "Masterplans" angesehen werden. Wirksamkeit und rechtliche Zulässigkeit einiger der geplanten Maßnahmen sind dabei zumindest zweifelhaft.

EU-Einigkeit nur in drei Punkten

Die Gipfelbeschlüsse und der Masterplan spiegeln  die aktuelle Stimmung in der Migrationspolitik und der Migrationsdebatte in Europa wider. Sie zeigen auf, dass die Mitgliedstaaten sich lediglich in drei Punkten wirklich einig sind: Beim Willen, die Ankunft von Schutzsuchenden in Europa weitgehend zu verhindern, die Verantwortung für angekommene auf Drittstaaten auszulagern sowie beim Fokus auf die Rückkehr von Personen ohne internationalen Schutz.

In beiden Dokumenten nehmen die Zusammenarbeit mit afrikanischen Staaten und mit Afrika als Kontinent sowie die Umsetzung der EU-Türkei-Erklärung daher ebenso eine besondere Rolle ein wie die Betonung einer effizienten Rückkehrpolitik. Die wichtigsten Elemente beider Dokumente sind die Fortsetzung der völkerrechtlich und europarechtlich kaum zu rechtfertigende Zusammenarbeit mit der "libyschen Küstenwache" und anderen Grenzkontrollstellen in Libyen sowie mit anderen afrikanischen Staaten.

Eine bessere Umsetzung der EU-Türkei-Erklärung vom März 2016 und intensivierte Partnerschaften u.a. mit Marokko sowie eine verstärkte Kontrolle der Außengrenzen sollen dafür sorgen, dass die Ankünfte in Europa reduziert werden. Damit ignorieren sowohl die Gipfelbeschlüsse als auch der Masterplan die Warnungen insbesondere der Vereinten Nationen vor und die Erkenntnisse wissenschaftlicher Forschung zu den negativen Folgen einer solchen Politik, die beispielsweise zu einer Zunahme des Menschenhandels und der Ausbeutung von schutzsuchenden Personen führt.

Extraterritoriale Zentren rechtlich unhaltbar

Daneben werden in diesen Dokumenten unter dem Titel "Kampf gegen Schlepper" und "Verhinderung von Toten im Mittelmeer" Maßnahmen geplant, die schon seit Anfang des Jahrtausends immer wieder gefordert wurden: Etwa die Errichtung von Zentren außerhalb der EU, auf die schutzsuchende Personen verwiesen werden sollen.

Die wohl kaum überwindbaren rechtlichen und praktischen Schwierigkeiten dieser Zentren ist immer wieder beleuchtet und betont worden und ändert sich auch nicht durch neue Namen wie "Hotspots" oder "Ausschiffungsplattformen". Jedenfalls ist weiterhin unklar, auf welcher völkerrechtlichen Grundlage solche Zentren in Nicht-EU-Ländern errichtet werden können, wie dadurch spontane Ankünfte verhindert werden und auf welcher rechtlichen Grundlage Personen auf diese Zentren verwiesen werden können.

Trotzdem soll die "Dimension Transitländer" vor allem auch finanziell noch einmal erheblich aufgewertet werden. Inwieweit diese Maßnahmen Europäischem Recht und insbesondere einer Rechtmäßigkeitskontrolle unterliegen sollen, bleibt unklar und wird nur insoweit thematisiert als in der Gipfelerklärung betont wird, dass diese Maßnahmen "im Einklang mit unseren Grundsätzen und Werten" erfolgen und "das Völkerrecht in vollem Umfang achten" sollen.

Gleichzeitig wird die Notwendigkeit der wirksamen Grenzkontrolle an den Außengrenzen in den Mittelpunkt gestellt, ohne dass betont wird, dass Schutzsuchende, die an der Grenze ankommen, ein Recht auf eine Prüfung ihres Antrags auf internationalen Schutz haben. Vielmehr wird mit der Betonung der Bedeutung der EU-Türkei-Erklärung klargestellt, dass quasi zur Verhinderung einer "Sogwirkung" auch der Zugang zum Asylverfahren für schutzbedürftige Personen verhindert werden soll.

Zwischen Abwehr und freiwilliger Aufnahme – und der Global Compact?

Angesichts der Verringerung der illegalen Grenzübertritte im Vergleich zum Oktober 2015 um 95 Prozent (so die Gipfelerklärung) und der Tatsache, dass mehr als 90 Prozent aller Flüchtlinge in Krisen- und Konfliktregionen leben und in Entwicklungsländern Schutz finden (so der Masterplan) ist eine solche Politik rechtlich und moralisch kaum zu rechtfertigen und widerspricht den Zielen der besseren Verteilung der Verantwortung für Flüchtlinge weltweit, die der sogenannte Global Compact für Flüchtlinge, ein internationales Regelwerk zur Migration auf Grundlage einer Resolution der UN-Generalversammlung vom Herbst 2016, erreichen soll – die Verabschiedung ist für den kommenden Herbst geplant.

Die Betonung der Freiwilligkeit bei der humanitären Aufnahme und bei Resettlement sowie bei der Aufnahme von aus Seenot geretteten Personen verstärkt diesen Eindruck: verpflichtende Abwehr und freiwillige Aufnahme sind die Strukturprinzipien, die den kleinsten gemeinsamen Nenner zwischen den europäischen Staaten darstellen.

In der internen Dimension wird auch die Uneinigkeit der Europäischen Union über das Gemeinsame Europäische Asylsystem deutlich. Mit den Gipfelbeschlüssen wird für die Reformbemühungen auf weitere Verhandlungen verwiesen, aktuell scheitert eine Lösung an der Uneinigkeit über das Dublin-System und der Asylverfahrensverordnung. Gleichzeitig kündigt der Masterplan mehr oder minder unverhohlen den Bruch europäischen Rechts an bzw. sieht die Fortführung einer europarechtswidrigen Praxis bei Grenzkontrollen und Zurückweisungen vor.

Bekämpfung der Fluchtursachen

Die im Masterplan Migration angesprochenen Dimensionen der Fluchtursachenbekämpfung ("Dimension Herkunftsländer") und der Integration nach Schutzgewährung spielen in der Erklärung des Gipfels keine Rolle, da beides aktuell nicht zu den umstrittenen Dimensionen der angestrebten gemeinsamen europäischen Migrationspolitik gehört. Der Masterplan beinhaltet zudem eine weitere wichtige Dimension, denn er hat das Ziel - durch eine Änderung des Dublin-Systems und der Rückführungsrichtlinie - die europäischen Rechtsentwicklungen zurückzudrehen und die grundrechtliche orientierte Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) im Migrationsbereich zu umgehen und damit faktisch die Rechte der betroffenen Personen erheblich zu beschneiden. Insbesondere das Recht auf effektiven Rechtsschutz sowie die Regelungen zur Haft sollen stark verändert werden.

In diesem Aspekt treffen sich Masterplan und Gipfelbeschlüsse wieder. In beiden Dokumenten wird das Scheitern der gemeinsamen Reformbemühungen weitgehend den Asylsuchenden angelastet. Diese werden als das Recht missbrauchende, (potentiell) marodierende Massen präsentiert (man denke beispielsweise auch an die "Übung" der österreichischen Polizei und Armee in der letzten Woche). Durch diese Darstellung werden "kontrollierte Zentren" oder "Transitzentren" gerechtfertigt.

Damit gelingt auch semantisch die "Asylwende”: Schutzsuchende Personen werden nicht mehr bis zum Beweis des Gegenteils als schutzbedürftig, sondern zunächst als "illegale Migranten” und damit als Sicherheitsbedrohung angesehen. Dieser Wandel ist nicht mehr nur symbolisch, er hat - gespiegelt in der Diskussion um sichere Herkunftsstaaten - handfeste Konsequenzen. Nicht mehr der Staat muss feststellen, ob eine Person Flüchtling ist, sondern die Person muss beweisen, dass sie Flüchtling ist. Dies stellt eine Abkehr von fundamentalen Grundsätzen des internationalen Flüchtlingsschutzes dar und hat das Potential, diesen nachhaltig rechtlich und politisch zu schädigen.

Sanktionierung der Weiterreise

In dieser Logik konsequent ist der Fokus auf Sanktionen zur Bekämpfung von "Sekundärbewegungen”, also die Weiterreise von einem EU-Land ins nächste - und damit die zumindest partielle Abkehr vom Grundsatz der effektiven Gewährung des Zugangs zu einer inhaltlichen Prüfung des Asylantrags. In diesem Kontext stehen die als Kompromiss der Unionsparteien beschlossenen "Transitzentren". Sie sollen als "neues Grenzregime" für "Ordnung" sorgen. Ordnung wird in diesem Sinne verstanden als die Abschaffung der Bewegungsfreiheit von Asylsuchenden. Diese Ordnung soll an der Grenze hergestellt werden und mit – so klingt es durch - geschlossenen Zentren umgesetzt werden. In diesen ist geplant, die Verfahren in diesen Zentren in Einklang mit den europarechtlichen Vorgaben insbesondere der Dublin-III-Verordnung zu betreiben, so dass ein geordnetes, rechtstaatliches Verfahren gesichert ist. Zur Verhinderung von Sekundärbewegungen sollen dabei Abkommen mit den zuständigen Staaten helfe, das Dublin-Verfahren zu beschleunigen und Überstellungen effizienter zu machen.

Wenn Sekundärbewegungen auf diese Weise verhindert werden, werden Staaten, die Asylsuchende inhaftieren (wie Ungarn) oder kein effektives Schutzsystem haben (wie Griechenland) wieder eine reale Alternative als zuständige Staaten. Dies widerspricht unter anderem dem Rückschiebungsverbot, also dem Verbot eine Person durch eine Abschiebung in die Gefahr der Folter oder einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung oder Bestrafung zu bringen. Dieses ist sowohl in der Genfer Flüchtlingskonvention (Art. 33 Abs. 1 GFK) als auch in der Europäischen Menschenrechtskonvention (Art. 3 EMRK) sowie in der Grundrechtecharta der EU (Art. 19 GRC) enthalten ist. Eine solche Überstellung wäre auch nach Art. 3 Abs. 2 Satz 2 der Dublin-III-Verordnung verboten und im Falle einer Klage gerichtlich vollumfänglich zu überprüfen. Es kann jetzt schon prognostiziert werden, dass dies in den geplanten Transitzentren dazu führen würde, dass eine erhebliche Anzahl von Rechtsschutzbegehren in verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren gestellt werden wird.

Neben der Tatsache, dass bereits die Grenzkontrollen in der aktuellen Situation wohl nicht mit europäischem Recht vereinbar sind, da keine konkrete, erhebliche Gefahr für die innere Sicherheit oder die öffentliche Ordnung droht, widersprechen diese Zentren dem durch Recht und Rechtsprechung abgesicherten Grundsatz, dass Asylsuchende nicht allein deswegen in Haft genommen werden, weil sie einen Asylantrag stellen.

Grenzkontrollen innerhalb der EU

Höchst problematisch ist auch die zweite Dimension der geplanten Maßnahme. Denn durch die Fiktion der Nichteinreise werden die - eigentlich kontrollfreien – Grenzen innerhalb der EU semantisch und rechtlich zur Außengrenze. Da eine Einrichtung von "Transitzentren" nur dann Sinn ergibt, wenn diese jedenfalls nicht nur kurzfristig eingerichtet werden, sind auch die entsprechenden Kontrollen mindestens mittelfristig als fester Bestandteil der deutschen Asylpolitik anzusehen. Damit steht ein fundamentaler Grundsatz des Schengen-Raumes in Frage - die Freizügigkeit.

Die Maßnahmen an den Grenzen stehen damit nicht nur in einem unauflösbaren Spannungsverhältnis zu den rechtlichen Vorgaben, sie gefährden die Idee eines geeinten Europa, da sie eine der wichtigsten Komponenten der Europäischen Union in Frage stellen. Denn die Wirksamkeit der geplanten bilateralen Vereinbarungen wird von wirksamen Grenzkontrollen dort abhängig gemacht, wo sie nach dem Schengener Grenzkodex nicht stattfinden sollten - an den Binnengrenzen der EU. Die EU-Kommission wäre also bei Umsetzung der Maßnahmen gehalten, so schnell wie möglich ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland einzuleiten, um diese Aushebelung zentraler europäischer Grundsätze zu verhindern. Ob dies politisch ein realistisches Szenario ist, ist zumindest zweifelhaft.

Der Autor Dr. Constantin Hruschka ist Senior Research Fellow am Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik. Zuvor arbeitete er als Leiter der Abteilung Protection der Schweizerischen Flüchtlingshilfe SFH sowie als Jurist für das UN-Flüchtlingshilfswerk UNHCR. Er unterrichtet Europäisches Recht und Internationales, Europäisches und nationales Asyl- und Flüchtlingsrecht an den Universitäten Bielefeld, Erlangen-Nürnberg und Fribourg (Schweiz) und ist Mitglied der Eidgenössischen Migrationskommission EKM.