EuGH zum Brexit: Pau­ken­schlag aus Lux­em­burg

Mit einem rechtlichen und politischen Paukenschlag eröffnet der Europäische Gerichtshof (EuGH) in einer seiner wenigen Plenarentscheidungen eine der entscheidenden Wochen für den Brexit. Auch wenn die Entscheidung, die auf Vorlage des schottischen Court of Session ergangen ist, an sich nach den Berichten aus der mündlichen Verhandlung wie den – geradezu liebevollen – Schlussanträgen des Generalanwalts im Großen und Ganzen ihres Ergebnisses nicht (mehr) überrascht: Sie hält doch einige bemerkenswerte Erwägungen bereit.

Die Regierung des Vereinigten Königreichs (UK) war der Vorlage des Court of Session (nach innerstaatlicher Niederlage vor dem Supreme Court) mit Bedenken gegen deren Zulässigkeit entgegengetreten – eine Entscheidung in der Sache (zu der sich die Vertreter des UK vor Gericht ganz bewusst nicht geäußert haben) sollte offenbar unter allen Umständen vermieden werden.

Der EuGH weist die Einwände gegen die Zulässigkeit der Vorlage mit dem üblichen Hinweis auf die bestehende Relevanzvermutung zurück: Die Vorlage sei zumindest nicht offensichtlich hypothetisch. Dabei nimmt das Gericht ausdrücklich Bezug auf den (schon in der Vorlage erwähnten) Umstand, dass mehrere der Beteiligten Mitglieder des Parlaments in London sind, um deren Entscheidungsoptionen es gehe.

Überzeugende Entscheidung zur Zulässigkeit

Die überzeugende (und im Kern wie üblich begründete) Zulässigkeitsentscheidung wird zusätzlich um den interessanten Hinweis ergänzt, das gelte auch angesichts von Art. 218 XI Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Die britische Regierung hatte vorgetragen, das dort geregelte Gutachtenverfahren werde durch die Vorlage umgangen, was der Gerichtshof unter Hinweis auf den abweichenden Verfahrensgegenstand sehr knapp verworfen hat: Es gehe nicht um die Vereinbarkeit eines Abkommens mit den Verträgen, sondern um die Anwendung des Unionsrechts.

Leider hat der Gerichtshof die Gelegenheit verstreichen lassen, die Anwendbarkeit des (in Art. 50 des EU-Vertrage (EUV) nicht ausdrücklich genannten) Art. 218 XI AEUV für das Austrittsabkommen klarzustellen. Das wäre vor allem im Hinblick auf bestehende Zweifel der Vereinbarkeit des wohl nicht einseitig aufkündbaren Backstop mit den Vorgaben von Art. 50 EUV hilfreich gewesen. Angesichts der erkennbar pragmatisch-konstruktiven Grundhaltung, dürfte sich der Gerichtshof freilich äußern, so er denn gefragt wird.

Austrittsabkommen würde hinfällig

In der Sache begründet der EuGH ein freies und einseitiges Widerrufsrecht bezüglich der Austrittserklärung aufgrund einer souveränen Entscheidung des betreffenden Mitgliedstaats, dem die übrigen Mitgliedstaaten oder Rat, Parlament oder Kommission nicht wirksam entgegentreten könnten. Die Einzelheiten zu dieser Widerrufserklärung entnimmt der Gerichtshof Art. 50 II EUV, so dass für Austrittserklärung und deren Widerruf dieselben Regeln gelten. Insbesondere kann der Widerruf der Austrittserklärungen nicht bedingt oder unter Vorbehalt erklärt werden.

Seine zeitliche Grenze findet das Widerrufsrecht mit dem Eintritt der Austrittswirkungen nach Art. 50 III EUV entweder durch Inkrafttreten des Austrittsabkommens oder durch Zeitablauf. Dazu stellt der Gerichtshof klar, dass eine Fristverlängerung nach Art. 50 III EUV durch einstimmige Entscheidung des Rates im Einvernehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat auch den Zeitraum der Widerruflichkeit der Austrittserklärung verlängert.

Ferner erklärt der EuGH die Rechtsfolgen eines wirksamen Widerrufs der Austrittserklärung, nämlich den Fortbestand der Mitgliedschaft des betreffenden Mitgliedstaates zu unveränderten Bedingungen und den Abschluss des Austrittsverfahrens. Mit Wiederruf wird damit auch ein bereits ausgehandeltes Austrittsabkommen hinfällig.

Überragendes Integrationsziel 

Kern der Begründung des Gerichtshofs ist ein neugeschaffenes Prinzip: Danach kann kein Mitgliedstaat gegen seinen Willen zum Verlassen der Europäischen Union gezwungen werden. Das gelte auch im Rahmen des Verfahrens nach Art. 50 EUV. Dieses Prinzip ergebe sich – neben einigen Hinweisen aus der Entstehungsgeschichte zu Art. 50 EUV – aus dem Prinzip der Ever Closer Union, also der den Europäischen Verträgen innewohnenden Grundidee einer immer stärkeren Integration.

Angesichts der immer lauter werdenden Kritik an dieser Entwicklungsidee stets fortschreitender Integration ist diese Begründung besonders bemerkenswert: Es ist gerade diese Leitidee der EU, welche die Auslegung des Art. 50 EUV dominiert. Das ist ebenso konsequent – die Richter des EuGH waren schon immer die größten Fans der Integration – wie provozierend klar: Das Integrationsziel ist übergreifendes Telos der Verträge.

Nur hilfsweise werden andere Argumente benannt: Art. 50 II EUV spreche nur von der Absicht zum Austritt, welche einem Meinungswandel unterliegen könne. Die Werte von Freiheit und Demokratie streiten zudem ebenso für das Prinzip der Unausschließbarkeit von Mitgliedstaaten wie die Idee der Unionsbürgerschaft. Für die freie Widerruflichkeit werden zudem die Entstehungsgeschichte von Art. 50 EUV sowie die Grundregeln des allgemeinen Völkervertragsrechts angeführt, die der Generalanwalt besonders ausführlich beleuchtet hatte.

Bemerkenswert ist der Umstand, dass sich der Gerichtshof zu den Interessen der Union und der Mitgliedstaaten in keiner Weise äußert. Diese müssen das Prinzip der Unausschließbarkeit in all ihren Wirkungen und Konsequenzen hinnehmen.

Insbesondere der – auch im Schrifttum sehr verbreitete – Versuch den Widerruf unter Art. 50 III EUV zu organisieren und damit von einem einstimmigen Votum der Mitgliedstaaten abhängig zu machen, wird vom EuGH fast schon brüsk zurückgewiesen: Beim Widerruf der Austrittserklärung handele es sich um einen vollständig anderen Vorgang als bei der Fristverlängerung. Eine solche Auslegung laufe zudem dem Prinzip der Unausschließbarkeit zuwider.

Austrittserklärung ohne Risiko

Die institutionellen Folgen der – zweifellos lege artis begründeten – Entscheidung sind nicht zu übersehen: Die Erklärung nach Art. 50 II EUV ist keine Gestaltungserklärung in dem Sinne, dass sie unwiderruflich die Folgen nach Art. 50 III EUV bereits festschreibt. Sie ist vielmehr die Aufforderung zur Abgabe eines Austrittsangebots also für ein Austrittsabkommen nach Art. 50 II 2-4 EUV. Der den Austritt erwägende Mitgliedstaat kann dann – gegebenenfalls (wie beim Brexit) in Kenntnis des Austrittsabkommens – darüber entscheiden, ob es beim Austritt bleiben soll oder nicht.

Die Austrittserklärung ist damit auch vergleichsweise risikolos. Der Mitgliedstaat bleibt zu den bisherigen Konditionen, wenn er es sich anders überlegt. Nur bei besonderen – im Falle des UK sicher nicht vorliegenden – Loyalitätsverstößen wird man etwa eine Schadensersatzpflicht für die den Organen der Union und der Mitgliedstaaten entstandenen Kosten annehmen können. Umgekehrt werden wiederholte Austrittserklärungen und deren Widerruf sicher auch die Loyalitätspflichten der verbleibenden Staaten dahingehend reduzieren, dass weder erneut verhandelt werden muss noch ein Austrittsabkommen zu denselben Konditionen zu erfolgen hat.

Eine Loyalitätspflicht der verbleibenden Staaten könnte sich aber angesichts der Frist unter Umständen dergestalt ergeben, dass dem betreffenden Mitgliedstaat gegebenenfalls eine Verlängerung der Frist nach Art. 50 III EUV gewährt werden muss, damit er die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für den Exit vom (Br)Exit herstellen kann. Das – offenbar überragende – Prinzip der Unausschließbarkeit bleibewilliger Mitgliedstaaten konkretisiert insoweit auch Art. 4 III EUV. Das Erpressungspotential des Einstimmigkeitserfordernisses wird insoweit erheblich beschränkt. Hinsichtlich des Abkommens über die zukünftigen Beziehungen gilt dies hingegen nicht: dieses setzt ja den Ausstieg des betreffenden Staates aus der Ever Closer Union voraus, so dass dieser für die Loyalität nicht mehr in Stellung gebracht werden kann.

Die Risikolosigkeit der Austrittserklärung steigert allerdings damit auch die Bedeutung der durch Art. 50 EUV begründeten Anforderungen an das Austrittsabkommen. Das gilt insbesondere für die Abgrenzung der "Einzelheiten des Austritts" (als begrenztem Gegenstand des Austrittsabkommens) von den zukünftigen Beziehungen und dem darüber zu schließenden Abkommen.

Integrationsfreundliche Entscheidung

Da die übrigen Mitgliedstaaten als Einzelne (wegen der qualifizierten Mehrheit zum Austrittsabkommen) dem Prozess nach Art. 50 EUV ohne weitere direkte Mitbestimmungsmöglichkeiten gänzlich ausgeliefert sind, muss hier deren Autonomie gewahrt werden – auch um keinen zusätzlichen Wertungswiderspruch zur Einstimmigkeit nach Art. 49 EUV (wie auch für das Abkommen über die Zukünftigen Beziehungen) entstehen zu lassen. Die weite Widerruflichkeit erfordert daher als Ausgleich eine enge Auslegung von Art. 50 II EUV hinsichtlich der zulässigen Regelungsgegenstände des Austrittsabkommens, weil sonst dem mit dem Austritt "spielenden" Mitgliedstaat ein überproportionaler Einfluss zukommt.

Der EuGH hat keine pragmatische, sondern eine – vielleicht doch in nicht zu erwartendem großen Maße – integrationsfreundliche Entscheidung getroffen. Das Ergebnis hätte sich – wie die weiteren Argumente auch des Generalanwalts zeigen – auch ganz pragmatisch ohne das ganz große Prinzip der Unausschließbarkeit erreichen lassen.

Auch wenn hier so manches Erpressungspotential hinsichtlich Austrittsdrohungen schlummert, ist dem Gerichtshof dadurch Großes gelungen: Ein in den Verträgen wohlfundiertes Bekenntnis zum Integrationsziel, das zusammen mit dem gleichfalls betonten Freiheitsparadigma die EU – über allen Multilateralismus hinaus – zu ihrem eigentlichen Ziel zurückführt. In diesem Sinne ist sie einschränkungslos zu begrüßen.

Autor Prof. Dr. Martin Schmidt-Kessel ist Ordinarius für Verbraucherrecht und Rechtsvergleichung an der Universität Bayreuth. Zusammen mit Prof. Heribert Hirte MdB, Uni Hamburg, hat er im Mai 2018 einen Entwurf für ein Brexit-Begleitgesetz vorgelegt. Sowohl zum Brexit generell als auch zum Austrittsabkommen veröffentlicht Schmidt-Kessel regelmäßig, zuletzt etwa in der Zeitschrift für das Privatrecht der Europäischen Union (GPR) 2018, S. 119-130 sowie in Kramme/Baldus/Schmidt-Kessel, Brexit und die juristischen Folgen, Baden-Baden 2017 (2. Aufl. in Vorbereitung für März 2019). Eine Bayreuther Forschungsstelle zum Brexit-Recht befindet sich in Gründung.