Wer Shuttlefahrten organisiert, sie jedoch von Mietwagenfirmen und Taxen durchführen lässt, braucht dennoch eine Genehmigung nach dem PBefG. Adolf Rebler erläutert, wieso der Dienst, anders als Uber, dennoch weiter betrieben werden darf.
Bis vor kurzem noch schien die Problematik, welche Fahrdienstleistungen nach dem PBefG einer amtlich erteilten Konzession bedürfen, rechtlich ausreichend erforscht, die Landschaft an Anbietern war überschaubar. So war es eher selten, dass das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in einer Revisionsentscheidung mit Fragen aus dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG) befasst wurde. Doch schon der Online-Fahrvermittlungsdienstes Uber brachte diesem Rechtsgebiet mehr Aufmerksamkeit und warf viele neue Rechtsfragen auf.
Dann trat ein Anbieter mit einem neuen Modell auf den Markt der Beförderungsdienste. Ein Stuttgarter Unternehmer bietet über das Internet zu Festpreisen Shuttlefahrten zum Flughafen und zur Messe Stuttgart an, außerdem kann man bei ihm Event- und Firmen-Shuttledienste sitzplatzweise buchen. Der gestaffelte Fahrpreis richtet sich nach der Auslastung des Fahrzeugs. Jedoch führt der Anbieter diese Fahrten nicht selbst durch, sondern beauftragt hierfür konzessionierte Taxi- und Mietwagenunternehmen.
Obwohl der Vermittler also selber keine Fahrer beschäftigt, sollte er nach Ansicht des Landratsamts für alle Fahrten eine Genehmigung nach dem PBefG beantragen. Dies sah der Unternehmer jedoch nicht ein und betrieb seine Fahrorganisation auch weiterhin ohne Konzession. Er war der Auffassung, dass eine Genehmigungspflicht nur für denjenigen bestehe, der solche Fahrten selbst durchführe, nicht jedoch für denjenigen, der solche Fahrten plant und organisiert.
Doch nach dem Verwaltungsgericht Stuttgart, dem Verwaltungsgerichtshof Mannheim sah das nun auch das BVerwG anders. Der Fahrdienst selbst fällt durchaus unter das PBefG und der Vermittler kann sich nicht aus der Verantwortung ziehen, eine Genehmigung für sich zu beantragen (Urt. v. 27.08.2015, Az. 3 C 14.14). Anders als Uber ist dieses neue Geschäftsmodell aber genehmigungsfähig.
Strenge Regeln zum Schutz der Fahrgäste
Ganz überraschend ist die Entscheidung des BVerwG nicht: Die Personenbeförderung in Deutschland ist streng reglementiert und unterliegt neben dem PBefG einer Vielzahl weiterer Vorschriften, die einen funktionierenden öffentlichen Personennahverkehr sicherstellen und durch Qualitätsstandards hinsichtlich Fahrzeug und Fahrer den Schutz und die Sicherheit der Fahrgäste gewährleisten sollen. Schließlich können sich diese den Fahrer und das Fahrzeug meist nicht aussuchen.
Beispielsweise braucht jemand, der Taxis fährt, eine Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung, den "Taxi-Schein", § 48 Abs. 1 FeV, ein Taxi muss jedes Jahr zum TÜV, Nr. 2.1.2.2 der Anlage VIII zur Straßenverkehrszulassungsverordnung (StVZO). Die Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (BOKraft) regelt den Betriebsablauf in einem Verkehrsunternehmen und definiert die Mindestanforderungen für Kraftfahrzeuge.
Fällt ein Fahrdienst in den Anwendungsbereich des PBefG, so besteht für ihn die Pflicht, eine entsprechende Genehmigung einzuholen. Der Shuttleservice fällt in diesem Fall unter das PBefG, da es sich um eine entgeltliche bzw. geschäftsmäßige Beförderung mit Kraftfahrzeugen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PBefG handelt. Das war - anders als im Fall Uber - auch nicht strittig. Uber hatte sich darauf berufen, kein "Entgelt", sondern ein "Trinkgeld" von zufrieden Mitgenommenen zu erhalten und damit unter eine Ausnahmevorschrift zu fallen. Das hatten die Gerichte allerdings bundesweit anders gesehen.
2/2: Shuttlebetreiber ist der Verantwortliche
Der Shuttlebetreiber konnte sich auch nicht damit herausreden, dass er die Fahrten nur organisiere, jedoch nicht die Fahrer beschäftige. Denn das BVerwG sieht ihn durchaus als den "Unternehmer" bzw. "Beförderer" im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 3 Abs. 2 PBefG an. Seine Tätigkeit unterliege nach diesen Bestimmungen einer Genehmigungspflicht, weil er die Beförderung verantwortlich durchführe.
Die Genehmigung wird dem Unternehmer für einen bestimmten Verkehr und für seine Person erteilt. Der Unternehmer betreibt den Verkehr in eigenem Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung – er ist auch derjenige, der die Genehmigungsvoraussetzungen wie Zuverlässigkeit und fachliche Eignung erfüllen muss und auch nach außen hin "geradesteht".
Abzustellen sei im vorliegenden Fall darauf, wer nach außen gegenüber den Fahrgästen als Vertragspartner auftrete, auch wenn er mit der Durchführung der Fahrt einen anderen beauftrage. Das ergebe sich aus der Zusammenschau dieser Regelungen sowie dem Sinn und Zweck der Genehmigungspflicht. Sie diene wesentlich - aber nicht nur - dem Verbraucherschutz. Für den Fahrgast seien nämlich vor allem die Leistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit und fachliche Eignung seines Vertragspartners von Bedeutung, da er nur ihm gegenüber bei Leistungsstörungen vertragliche Ansprüche habe. Der Organisator trete hier laut eigener Aussage gegenüber den Fahrgästen als Vertragspartner auf und schließe die Beförderungsverträge im eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung ab. Daher müsse auch er die entsprechende Genehmigung beantragen.
Auch der Vermittlungsdienst Uber hatte versucht, sich darauf zu berufen, als App-Betreiber keine genehmigungspflichtigen Fahrdienste zu betreiben, war damit jedoch nicht durchgedrungen. Die Gerichte stuften ihn auch als "Unternehmer" im Sinne des Gesetzes ein. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg sah beim Geschäftsmodell Uber einen Verstoß gegen das Umgehungsverbot des § 6 PBefG, wonach auch derjenige als Beförderungsunternehmer gelte, der nach der äußerlich gewählten Gestaltungsform nicht als Beförderer auftreten wolle l oder - wie UBER - einen entsprechenden Eindruck zu vermeiden suche. Ein Unternehmer solle nicht aus der vorgeblich nur auf die Vermittlung beschränkten Tätigkeit Vorteile ziehen, die das Gesetz nicht billige (Beschl. v. 10.04.2015 Az. OVG 1 S 96.14). Auch, wenn das BVerwG in diesem Fall keine so konkreten Ausführungen macht, liegt es nahe, dass der jetzigen Entscheidung der gleiche Rechtsgedanke zugrunde liegt.
Shuttle ist genehmigungsfähig
Da das Angebot des Shuttlebetreibers bereits unter das PBefG fällt, muss es auch nach § 46 Abs. 2 einer im PBefG genannten und somit genehmigungsfähigen Form entsprechen, um genehmigungsfähig zu sein. Auch hier bestätigte das BVerwG die Einordnung des Landratsamts sowie der Vorinstanzen, dass alle Shuttlefahrten konkreten Verkehrsarten zuzuordnen seien und damit genehmigungsfähig sind.
Als genehmigungsbedürftige Verkehrsarten kennt das PBefG nach § 9 Abs. 1 den Linienverkehr, den Gelegenheitsverkehr mit Bussen sowie den mit Pkw. "Linienverkehr" ist nach § 42 PBefG eine zwischen bestimmten Ausgangs- und Endpunkten eingerichtete regelmäßige Verkehrsverbindung, auf der Fahrgäste an bestimmten Haltestellen ein- und aussteigen können. Er setzt nicht voraus, dass ein Fahrplan mit bestimmten Abfahrts- und Ankunftszeiten besteht oder Zwischenhaltestellen eingerichtet sind. Als Sonderform des Linienverkehrs, § 43 PBefG, gibt es z. B. den Berufsverkehr - Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsstelle - oder Schülerfahrten - Fahrten von Schülern zwischen Wohnung und Schule. Als Gelegenheitsverkehr i.S.d. §§ 47 – 49 PBefG gelten der Verkehr mit Taxen, Ausflugsfahrten und Ferienziel-Reisen und der Verkehr mit Mietomnibussen und Mietwagen.
Das BVerwG differenzierte im Angebot des Unternehmers zwischen seinem Flughafen-Shuttle und dem Firmen-, Event- bzw. Schnäppchenshuttle. Ersteres erfülle zwar nicht die Voraussetzungen eines Linienverkehrs im Sinne von § 42 PBefG oder einer der in § 43 PBefG aufgeführten Sonderformen. Ebenso wenig könne dieser Fahrdienst als Gelegenheitsverkehr in der Form des Verkehrs mit Mietwagen eingestuft werden, da die Fahrzeuge nicht als Ganzes angemietet würden.
Jedoch können nach § 2 Abs. 6 PBefG Beförderungen, die in besonders gelagerten Einzelfällen nicht alle Merkmale einer Verkehrsart oder Verkehrsform erfüllen, nach denjenigen Vorschriften des PBefG genehmigt werden, denen diese Beförderungen am meisten entsprechen. Dieser Norm entsprechend ähnele der Flughafenshuttle am meisten dem Sonderlinienverkehr i. S. v. § 43 des PBefG, so die Bundesrichter im Einklang mit den Feststellungen des Landratsamts sowie den Vorinstanzen. Die Firmen-, Event- und Schnäppchenshuttle hingegen fielen unter den Gelegenheitsverkehr in Form des Mietwagenverkehrs nach § 49 Abs. 4 PBefG.
Damit darf der Shuttlebetreiber – anders als der Fahrdienst Uber – sein Unternehmen dennoch weiter betreiben. Dabei muss er sich nun aber an die sonstigen Vorgaben des PBefG halten, das in § 21 eine Betriebspflicht sowie in §§ 22, 47 Abs. 4 eine Beförderungspflicht in Form eines Kontrahierungszwanges vorsieht. Das deutsche Recht mag recht streng sein, wenn es um die Sicherheit der Fahrgäste und den Verbraucherschutz geht, steht aber neuen Geschäftsmodellen im Bereich der Fahrdienste nicht prinzipiell im Weg.
Der Autor Dr. Adolf Rebler ist Regierungsrat der Regierung der Oberpfalz, Regensburg.
Adolf Rebler, BVerwG zu neuen "Verkehrsunternehmern": Gebremst, aber nicht verboten . In: Legal Tribune Online, 27.08.2015 , https://www.lto.de/persistent/a_id/16733/ (abgerufen am: 08.05.2024 )
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