BVerfG kippt Fünf-Prozent-Klausel: Auch kleine Par­teien dürfen nach Europa

Zu dem Spruch aus Karlsruhe kam es durch die Wahlprüfungsbeschwerde von drei Bürgern –  darunter der prominente emeritierte Speyrer Staatsrechtslehrer Hans Herbert von Arnim – gegen die Europawahl 2009. Obwohl es um die Wahl zum Europäischen Parlament ging, ist die deutsche Verfassungsgerichtsbarkeit zuständig.  

Grund ist eine für europäische Verhältnisse typische geschachtelte Regelung: Die Europäische Union (EU) hat bisher kein eigenes, europaweit einheitliches Wahlrecht erlassen. Stattdessen hat die EU im so genannten Direktwahlakt (DWA) nur einen relativ weiten rechtlichen Rahmen gezogen, den die Mitgliedstaaten mit eigenen Wahlgesetzen ausfüllen müssen. Deutschland ist dieser Pflicht mit dem Europawahlgesetz (EuWG) nachgekommen.

Es ist daher konsequent, wenn Art. 12 S. 2 DWA die Wahlprüfung den Mitgliedstaaten überlässt, soweit nationales Recht berührt ist. In Deutschland allerdings trifft § 26 EuWG für die Wahlprüfung eine etwas überraschende Regelung: Die Norm verweist nämlich auf die Vorschriften zur Anfechtung einer Bundestagswahl.

Danach prüft zunächst der Deutsche Bundestag, ob die jeweilige Wahl, hier  also diejenige zum Europäischen Parlament, korrekt verlaufen ist. Gegen die Entscheidung des Bundestages kann dann Beschwerde zum Bundesverfassungsgericht (BVerfG) erhoben werden.

Von diesem Recht haben die drei Beschwerdeführer Gebrauch gemacht, nachdem der Bundestag an den Europawahlen 2009 keinen Fehler entdecken konnte,.Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) sah das nun am Mittwoch anders. Die Karlsruher Richter halten die Fünf-Prozent-Klausel für die Wahl zum Europäischen Parlament für nicht mit der Wahlrechts- und der Parteiengleichheit des Grundgesetzes vereinbar. Sie ist damit nichtig. Den deutschen Teil der Europawahlen deshalb zu wiederholen, hält der 2. Senat jedoch nicht für erforderlich (Urt. v. 09.11.2011, Az. 2 BvC 4/10, 2 BvC 6/10, 2 BvC 8/10).

Sperrklauseln: Immer ein Eingriff in die Erfolgswertgleichheit

Kern des Streits war dabei die Fünf-Prozent-Sperrklausel nach § 2 Abs. 7 EuWG. Sie bestimmt, dass nur diejenigen in Deutschland zur Wahl angetretenen Parteien Abgeordnete ins Europaparlament nach Straßburg entsenden können, die mindestens fünf Prozent der abgegebenen gültigen Stimmen gewonnen haben.

Kleinere Parteien, die diese Schwelle nicht überwinden, erhalten keine Sitze. Damit üben auch die für sie abgegebenen Stimmen keinen politischen Einfluss aus. Diejenigen Sitze, die ohne Geltung der Sperrklausel auf diese kleinen Parteien entfallen würden, werden anteilig auf die größeren Parteien verteilt, welche mehr als fünf Prozent der Stimmen gewonnen haben.

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) sah darin eine Verletzung der Wahlrechtsgleichheit und der Gleichheit der politischen Parteien. Karlsruhe interpretiert die Wahlrechtsgleichheit seit jeher als einen streng und formal zu handhabenden Gleichheitssatz.

Die Verfassungsrichter begründen das damit, dass das gleiche Wahlrecht eine unmittelbare Folge der demokratischen Gleichheit der Bürger ist, also die Wurzeln der Demokratie berührt. Daher müssen alle abgegebenen Stimmen nicht nur den gleichen Zählwert haben, sondern möglichst auch den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung des Parlaments ausüben.

Das BVerfG hat hierfür den Begriff der "Erfolgswertgleichheit" geprägt. Eine Sperrklausel betrifft diese stets und greift mitunter massiv in sie ein. So wurden bei der angegriffenen Europawahl 2009 wegen der Sperrklausel 2,8 Millionen in Deutschland abgegebener Stimmen faktisch nicht berücksichtigt. Das entspricht einem Anteil von immerhin etwa 10 Prozent der Wählerstimmen.

Auf den Zahn gefühlt: Die pauschale Gefahr einer Parteienzersplitterung reicht nicht

Eng mit der Wahlrechtsgleichheit zusammen hängt die Gleichheit der politischen Parteien nach Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG). Parteien sind die politischen Instrumente des wählenden Bürgers. Behandelt der Staat die Parteien ungleich, sind auch die politischen Mitwirkungsrechte der Bürger betroffen, allen voran das Wahlrecht.

Karlsruhe interpretiert auch die Gleichheit der Parteien als streng und formal. Aber obwohl also beide Gleichheitssätze hohe Maßstäbe aufstellen, darf der Gesetzgeber auch im Wahlrecht differenzieren. Denn Wahlen dienen nicht nur dazu, überhaupt ein Parlament zu schaffen, sondern dieses Parlament muss auch funktionstüchtig sein. Der Zweck von Wahlen kann also eine Ungleichbehandlung von Wählern oder Parteien rechtfertigen.

Grundsätzlich erkennt das höchste deutsche Gericht dabei an, dass auch eine übermäßige Parteienzersplitterung die Funktion des Parlaments beeinträchtigen und so eine Sperrklausel rechtfertigen kann.

Hier aber setzt die neuere Karlsruher Rechtsprechung zu wahlrechtlichen Sperrklauseln an. Es reicht nicht mehr aus, dass der Gesetzgeber, der mit einer Sperrklausel in die Erfolgswertgleichheit der Wählestimmen eingreifen will, die Gefahr einer solchen übermäßigen Zersplitterung nur abstrakt behauptet.

Das BVerfG verlangt vielmehr, dass die Legislative aus den konkreten Verhältnissen des jeweiligen Parlaments heraus begründen und darlegen muss, weshalb es notwendig ist, die Wahlrechtsgleichheit durch eine Sperrklausel einzuschränken.

Das Argument: Im Europaparlament geht es auch ohne Sperrklausel

Das BVerfG schaut dabei dem Gesetzgeber genau auf die Finger. Das Wahlrecht ist zentral für den politischen Wettbewerb und berührt ureigene Interessen der Abgeordneten selbst. Mit der  Entscheidung vom Mittwoch untersucht der 2. Senat eingehend die Funktionen und die Arbeitsweise des Europäischen Parlaments, um zu überprüfen, ob der mit der Sperrklausel einhergehende Eingriff in die Wahlrechtsfreiheit und die Gleichheit der Parteien gerechtfertigt ist.

Dabei fällt die Sperrklausel aus einem Bündel von Gründen durch. Zwei von ihnen aber sind ausschlaggebend für die negative Einschätzung der Karlsruher Richter. Einerseits die Rolle der Fraktionen und andererseits die Tatsache, dass es auf europäischer Ebene kein parlamentarisches Regierungssystem gibt.

Im Europaparlament sind gegenwärtig bereits 162 Parteien vertreten, deren Abgeordnete sich in sieben Fraktionen gliedern. Die Fraktionen bereiten die Entscheidungen des Parlaments vor und organsieren die parlamentarischen Mehrheiten. Nach Ansicht der Karlsruher Richter ist nicht zu erwarten, dass sie diese Aufgaben nicht mehr wahrnehmen können, wenn durch die Aufhebung der deutschen Sperrklausel einige Parteien hinzukommen.

Das Europaparlament wählt keine Regierung, die für ihre Arbeitsfähigkeit davon abhängig wäre, ständig vom Parlament unterstützt zu werden. Daher gibt es im europäischen Plenum keine Teilung in Regierungs- und Oppositionsfraktionen. Auch dauerhafte Koalitionen werden dort nicht geschmiedet. Wechselnde parlamentarische Mehrheiten je nach dem zur Abstimmung stehenden Vorhaben können daher, so das BVerfG, hingenommen werden.

Karlsruhe ganz pragmatisch: Keine Wiederholung der Europawahl

So kommen die obersten Richter zu dem Ergebnis, dass die Fünf-Prozent-Hürde des § 2 Abs. 7 EuWG nicht mit der Wahlrechts- und der Parteiengleichheit des Grundgesetzes vereinbar und deshalb nichtig ist. Die Norm hätte also bereits bei den Wahlen 2009 nicht angewendet werden dürfen.

Dennoch soll der deutsche Teil der Europawahlen nicht aufgehoben und wiederholt werden, da dies, so das Gericht, nicht abschätzbare Auswirkungen auf die laufende Arbeit des Europäischen Parlaments hätte. Hier argumentiert das BVerfG also ganz pragmatisch und gewichtet bedeutsame praktische Interessen höher als die Wahlrechts- und Parteiengleichheit.

Für die Zukunft aber ergeben sich aus dem Urteil eine ganze Reihe von Konsequenzen.

Der Umstand, dass die Europawahlen 2009 aus sehr gut nachvollziehbaren praktischen Gründen nicht aufgehoben wurden, zeigt einmal mehr die Unzulänglichkeit des deutschen Rechtsschutzes in Wahlrechtsfragen: Wahlprüfungsverfahren- und beschwerden sind erst nach den Wahlen möglich.

Frischer Wind im Parteiensystem – nicht nur im europäischen

Wenn dann nach jahrelangem Prozedere eine Entscheidung ergeht, ist der Fehler geschehen und kaum mehr gut zu machen. Es sollte daher ein Verfahren geschaffen werden, mit dem Fehler im Vorfeld von Wahlen geprüft werden können, die nicht wie die Stimmabgabe oder –auszählung mit dem unmittelbaren Wahlvorgang zu tun haben, sondern das Wahlrecht oder die Zulassung zu Wahlen betreffen.

Auch im Gefolge dieser neuen Entscheidung aber wird es nicht zur einer Aufhebung der Fünf-Prozent-Hürde für die Bundestags- oder Landtagswahlen durch das BVerfG beziehungsweise die Verfassungsgerichte der Länder kommen. Zwar betont die Entscheidung einmal mehr die Bedeutung der Wahlrechtsfreiheit und der Parteiengleichheit. Sie macht aber auch klar, dass dennoch eine diese beschränkgende Sperrklausel in einem parlamentarischen Regierungssystem sehr wohl gerechtfertigt sein kann. Für Bund und Länder,  die als parlamentarische Demokratien organisiert sind, fällt eine solche Rechtfertigungist erheblich leichter als für die Europawahlen.

Sicher wird jedoch die kommende Europawahl ohne eine Fünf-Prozent-Sperrklausel stattfinden. Eine Reihe kleiner Parteien bekommt damit zum ersten Mal die realistische Chance, Abgeordnete in ein Parlament zu entsenden, der politische Wettbewerb wird also für neue Anbieter geöffnet. Die Mitwirkung im Straßburger Parlament gibt dabei solchen kleinen Gruppierungen eine Möglichkeit, an politischer Statur zu gewinnen und so mittelfristig auch den Einzug in die deutschen Landtage und den Bundestag zu schaffen. Auf lange Sicht kann die Entscheidung des BVerfG so das deutsche Parteiensystem ändern.

Der Autor Dr. Sebastian Roßner ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtstheorie und Rechtssoziologie an der Heinreich-Heine-Universität Düsseldorf. Er hat bereits zahlreiche Veröffentlichungen  insbesondere zu wahlrechtlichen Themen publiziert.

 

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