Sachstand im Asyl- und Ausländerrecht: Schär­fere Gesetze bringen nicht mehr Abschie­bungen

Welche Gesetze Deutschland bereits hat

Wer ein paar Tage nach den Übergriffen am Kölner Hauptbahnhof die Begriffe Verschärfung und Asylrecht in eine Suchmaschine eingibt, erhält eines schon mal nicht: Links auf ernsthafte Zusammenstellungen dessen, was wahlweise die Bundesregierung, Ausschüsse oder zumindest einzelne Politiker aktuell planen oder bereits umgesetzt haben. Das Netz ist voll verabschiedeter Gesetze nach europäischen Vorgaben, nicht ins Gesetzgebungsverfahren gebrachten Entwürfe und vielen politischen Vorstößen.

Umgesetzt wurde bisher das Asylpaket I, diese Woche geht es in der Bundestagsdebatte um das Datenaustauschgesetz, auf Eis liegt noch das Asylpaket II. Letzteres war Ende 2015 vor allem an der Frage gescheitert, wie der Familienzuzug von anerkannten Asylbewerbern zu handhaben sei – und für wen die Regelungen überhaupt gelten sollten.

Doch die Vorkommnisse in Köln und Hamburg in der Silvesternacht treiben nun weitere Blüten: Vorschläge wie der pauschale  Schrei nach Abschiebungen von straffällig gewordenen Flüchtlingen finden Gehör. Am Dienstag einigten sich Innen- und Justizministerium bereits  auf einen Vorschlag zur Reform des Ausweisungsrechts. Bei Begehung bestimmter Delikte (gegen Leib, Leben oder Eigentum und Widerstand gegen Polizisten, die gewalttätig oder mit Gewaltdrohung oder List begangen sind), sollen anerkannte Flüchtlinge und Asylantragsteller nicht mehr wie bisher ab dreijähriger, sondern bereits bei einjähriger Haftstrafe ausgewiesen werden können. Dies soll auch dann gelten, wenn diese zur Bewährung ausgesetzt wird.

Ausweisung ist noch lange keine Abschiebung

Selten erwähnt wird in der politischen Polemik, dass die jüngste Reform schon vorher galt: Es gabe bereits eine wirksame, erleichterte Ausweisung von Ausländern, die in Deutschland straffällig geworden sind. Die Neuerung ist Teil des Gesetzes zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung, das bereits im Juli 2015 in Kraft getreten ist. In diese Neuregelung waren die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Bundesverwaltungsgerichts eingeflossen. Sie ist bereits geprägt von der Abwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten: Dem Bleibeinteresse des Ausländers und dem Abschiebeinteresse des Staates – Abwägung im Einzelfall. Grundsätzlich liegen die Voraussetzungen, eine Ausweisung zu prüfen, bereits bei nicht nur vereinzelten oder geringfügigen Verstößen gegen die Rechtsordnung vor.

Menschen, die sich unrechtmäßig in Deutschland aufhalten (offiziell als "sans papiers" (ohne Papiere) – populistisch als "Illegale" – bezeichnet), werden nur selten ein schwer wiegendes Bleibeinteresse im Sinne des AufenthG geltend machen können. "Auch bei diesen Menschen muss aber in jedem Einzelfall eine Abwägung zwischen den Interessen vorgenommen und zuvor der Sachverhalt umfassend ermittelt werden“ sagt Rechtsanwalt Tim Kliebe, Mitglied im Gesetzgebungsausschuss für Ausländer- und Asylrecht beim Deutschen Anwaltsverein (DAV). Von Menschen "sans papiers" soll es in Deutschland einer Studie zufolge 2014 mindestens 180.000 gegeben haben. Sie sind in Deutschland häufig nicht so integriert, als dass sie ein Bleibeinteresse im genannten Sinne geltend machen könnten, welches einer Ausweisung entgegenstehen könnte.

Dagegen kann in aller Regel nicht ausgewiesen werden, wer faktisch ein Inländer ist (Art. 8 Abs. 1 EMRK). Diese Menschen haben in aller Regel ein schwerwiegendes Bleibeinteresse, wenn sie in Deutschland geboren und zur Schule gegangen sind und gleichwohl nie die deutsche Staatsangehörigkeit angenommen haben. Also Menschen, die "mit dem Herkunftsland nur das formale Band der Staatsangehörigkeit verbindet", urteilte einst das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urt. v. 29.9.1998, Az. 1 C 8.96). Bei schwersten Verbrechen oder Intensivstraftätern kommt dennoch  eine Ausweisung in Frage - diese Fallkonstellation gab es etwa bei "Mehmet" – dem Mann mit türkischer Staatsangehörigkeit, der schließlich nach diversen Straftaten ausgewiesen und in die Türkei abgeschoben wurde.

Die Ausweisung ändert nichts an der Tatsache, dass sich der Ausländer weiterhin in Deutschland befindet, wenn auch ausreisepflichtig. Daher muss - ebenfalls in jedem Einzelfall - geprüft werden, ob die Ausreisepflicht, sollte der Ausgewiesene dieser nicht freiwillig nachkommen, ggfs. durch eine Abschiebung durchgesetzt werden kann. Denn der Abschiebung können Abschiebungsverbote oder Abschiebungshindernisse entgegenstehen.

Verschärfte Gesetze machen noch keine Ausweisung

2/4:  Forderungen nach Verschärfung sind überzogen

Entsprechend reagieren Richterbund und DAV auf die aktuellen Vorstöße: "Die meisten der jetzt erhobenen Forderungen nach schärferen Gesetzen sind überzogen", sagt Christoph Frank, Vorsitzender des Deutschen Richterbunds und Oberstaatsanwalt in Freiburg. "Die notwendigen Gesetze sind da, sie werden auch in den allermeisten Fällen richtig angewandt. Wer jetzt pauschal nach härteren Strafen ruft, verkennt ein wichtiges Prinzip in unserem Rechtsstaat: Es gibt keinen Steuerungsmechanismus für besonders harte Urteile. Jeder Täter bekommt seine individuelle Strafe. Diese Strafe hat in den allermeisten Fällen auch ihre beabsichtigte Wirkung. Ich kann nicht erkennen, dass das Pauschalurteil, Zuwanderer hätten keinen Respekt vor der deutschen Justiz, zutrifft."

Es dürfe keinen Wettbewerb um die härtesten Gesetzesverschärfungen geben, sagt auch DAV-Präsident Ulrich Schellenberg. Beinahe täglich kämen neue Ideen, wie weit die Voraussetzungen für die Aberkennung des Aufenthaltsrechts von Asylbewerbern bei einer rechtskräftigen Verurteilung abgesenkt werden können. Vorschläge zur verschärften Videoüberwachung und verdachtsunabhängigen Personenkontrolle verdeutlichen, dass die Politik keinen kühlen Kopf behalte. "Dieser ist in der jetzigen Situation aber dringend angebracht", so Schellenberg.

Auch Asylrechtler Kliebe hält die nun getroffene Einigung für "überflüssig". "Das aktuelle Ausweisungsrecht ermöglicht generell eine Ausweisung und ist frisch geändert. Jetzt muss es erst mal angewendet werden – wie kann ich eine Bewertung vornehmen, wenn das Recht gerade 14 Tage in Kraft ist", fragt er.

Abschiebeverbote verhindern die Abschiebung

Zudem stelle sich ein ganz anderes Problem. Die Ausweisung begründe nämlich lediglich die Ausreisepflicht – damit sei die Ausreise aber nicht umgesetzt. Es gebe Abschiebehindernisse – etwa weil Menschen keine Papiere erhalten können, selbst wenn sie sich bemühen. Und andere, die sich gar nicht bemühen. Daher sei die Abschiebung in der Praxis oft nicht möglich.

Neben den rechtlichen und tatsächlichen Abschiebehindernissen, die eine Duldung begründen, gibt es Abschiebeverbote. Letztere sind bereits im Asylverfahren zu prüfen: "Selbst straffällig gewordene Menschen, die als Flüchtlinge ins Land gekommen waren, können nicht abgeschoben werden, wenn nach § 60 Aufenthaltsgesetz (AufenthG) für sie ein Abschiebeverbot besteht", sagt Kliebe. So könne etwa Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) einer Abschiebung entgegenstehen. Das sei dann der Fall, wenn dem Ausländer in dem Zielland etwa Folter, menschenunwürdige oder erniedrigende Behandlung drohen. "Man kann doch einen Taschendieb nicht abschieben, dem in seinem Heimatland die Folter droht", so Kliebe. Diese Menschen könnten sich in Deutschland jedoch nicht mehr auf die Flüchtlingseigenschaft mit ihren diversen Vorteilen berufen. Ihnen droht - je nach Stand der Verfahrens - die Nicht-Gewährung oder der Widerruf des  Aufenthaltstitels.

Sie sind dann weder Asylbewerber noch können sie als Asylberechtigte anerkannt bzw. ihnen die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt werden. "Auch dies ist bereits geltendes Recht", so Kliebe. Mit dem Verlust des Aufenthaltstitels und dem neuen Status als "Geduldetem" könne dann etwa eine Wohnsitzauflage und eine räumliche Beschränkung der Bewegungsfreiheit einher gehen, die Menschen bleiben also schon jetzt unter der Kontrolle der Ausländerbehörden. "Und, das als Randnotiz, dies betrifft nicht nur die Straftäter, sondern auch ihre Angehörigen und Kinder, die zwar eine Schulpflicht haben, aber wenn sie nur geduldet sind, schon Schwierigkeiten haben, an schulischen Ausflügen teilzunehmen."

In der Subsumption: Sollten es also tatsächlich Flüchtlinge gewesen sein, die in der Silvesternacht in Köln Verbrechen wie sexuelle Nötigung, Vergewaltigung, Raub oder Freiheitsberaubung begangen haben und deshalb verurteilt werden, käme eine Ausweisung in Frage. Das wird aber noch lange nicht dazu führen, dass diese Menschen Deutschland verlassen müssen: Sie werden oftmals nicht abgeschoben werden können. Daran werde auch eine Verschärfung des Asyl- oder Ausländerrechts nichts ändern, sagt Kliebe, "es sei denn, Deutschland will sich gegen die Menschen- und Grundrechte stellen und Abschiebungen in Länder vornehmen, in denen etwa Folter drohe – das würde aber der Europäischen Menschenrechtskonvention widersprechen." Ebenso wenig können in derartigen Fällen daher Menschen abgeschoben werden, die zu Bewährungsstrafen verurteilt wurden. Ausweisung ja, Abschiebung nein. Daran ändert auch die Einigung zwischen Justiz- und Innenministerium nichts.

Das Asylrecht wurde bereits verschärft – das Asylpaket I

3/4: Der Vollständigkeit halber: Die Inhalte des Asylpakets I und sonstige Neuerungen

Bereits verabschiedet mit dem Asylpaket I ist unter anderem das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz, das seit Oktober in Kraft ist, sowie diverse weitere Neuerungen. Danach gilt folgendes:

• Asylbewerber verbleiben bis zu sechs Monate (früher drei) - in Erstaufnahmeeinrichtungen (§ 47 Asylgesetz)

• Während des Verbleibs in Erstaufnahmeeinrichtungen dürfen sie nicht arbeiten

• Statt Bargeld werden, wenn die Bundesländer und Kommunen das wünschen, Sachleistungen als Existenzminimum ausgegeben Integrationskurse während des Asylverfahrens nach § 44 Aufenthaltsgesetz für Personen aus Syrien, Irak, Iran und Eritrea möglich

• Albanien, Kosovo und Montenegro sind als  "sichere Herkunftsstaaten" eingestuft, was den Ablauf des gesamten Asylverfahrens erheblich verkürzt, so dass die Ausreisepflicht schneller eintritt. Reisen diese Menschen nicht freiwillig aus (aktuell 90% freiwillige Ausreisen dieser Menschen in Rheinland-Pfalz), verbleiben sie bis zur Abschiebung in den Erstaufnahmeeinrichtungen, ggf. länger als sechs Monate. Falls ihr Antrag auf Asyl nach dem 31. August 2015 abgelehnt wurde, erhalten sie ein unbefristetes Arbeitsverbot (§ 60a Abs. 6 Nr. 3 Aufenthaltsgesetz).

• Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz können gekürzt werden, wenn die Abschiebung verhindert wurde, sich die Geduldeten nicht ausgewiesen haben (Verweigerung der Identitätsfeststellung) oder nach der Verteilung über das Hot-Spot Verteilungssystem auf einen EU-Mitgliedstaat umverteilt wurden und diesen nach Deutschland hin verlassen haben.

• Abschiebungen finden ohne Ankündigung statt, § 59 Abs. 1 Aufenthaltsgesetz

• Antrag auf Zustimmung zur Beschäftigung muss in der deutschen Auslandsvertretung in dem Herkunftsstaat gestellt werden (§ 26 Beschäftigungsverordnung)

Zudem diverse Verfahrensänderungen

Über das Asylpaket hinaus wurden diverse Verfahrensänderungen bereits umgesetzt

• Bei syrischen Antragstellern wird seit dem 1. Januar nicht mehr im schriftlichen Verfahren über den Asylantrag entscheiden, sondern – was der Regelfall ist – nach einer Anhörung. Es ist damit zu rechnen, dass dann nicht mehr allen syrischen Antragstellern die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt wird, sondern viele nur als "subsidiär Schutzberechtigte" anerkannt werden. "Das sind die Menschen, denen keine persönliche Verfolgung durch das Regime droht, sondern die vor den allgemeinen, willkürlichen Gefahren des Krieges geflohen sind".

• Unbegleitete minderjährige Flüchtlinge können bundesweit auf Kommunen verteilt werden

• BAföG-Förderung nach 15 Monaten Aufenthalt möglich

• Konto-Zulassung für Flüchtlinge, dafür sollen Papiere der Ausländerbehörde ausreichen

• Gesundheit: Die Krankenkassen können in den Ländern verpflichtet werden, die Kosten für die medizinische Behandlung von Flüchtlingen zunächst zu übernehmen. Sie erhalten das Geld später von den Kommunen zurück. Zudem können die Länder über die Einführung einer Gesundheitskarte für Flüchtlinge entscheiden. Die Karte ermöglicht einen Arztbesuch ohne vorherige Bürokratie.

• Unterkünfte: Die Bundesregierung erlaubt künftig Standardabweichungen im Bauplanungsrecht für Flüchtlingsunterkünfte. Damit soll die Schaffung von Flüchtlingsunterkünften erleichtert werden.

• Finanz-Verteilung: Der Bund unterstützt die Länder künftig dauerhaft bei der Versorgung von Flüchtlingen. Der grundsätzliche Wille dazu ist Teil des Asylpakets. In diesem Jahr sollen Länder und Kommunen nochmals eine Milliarde Euro mehr erhalten. Ab 2016 will der Bund die Länder mit einer Kopfpauschale in Höhe von 670 Euro pro Monat entlasten, die während der Zeit des Asylverfahrens gezahlt werden soll. Der konkrete Beschluss dazu wird aber erst im November bei den Haushaltsberatungen gefällt.

Was bald kommen dürfte – weitere Gesetzeshaben

4/4: Nun im Bundestag: das Datenaustauschverbesserungsgesetz

Am Donnerstag steht nun das Datenaustauschverbesserungsgesetz  auf der Tagesordnung des Bundestages, das am Mittwoch bereits den Innenausschuss passierte:

• Registrierung: Damit soll nun die schnellere Registrierung der Flüchtlinge möglich und vor allem die erfassten Informationen den berechtigten Stellen elektronisch zur Verfügung gestellt werden können. Flüchtlinge bekommen nun einen bundeseinheitlichen "Ankunftsnachweis". Bisher wurden die Daten der Flüchtlinge erst beim Stellen des Asylantrags erhoben.

• Datensammlung: Alle zur Registrierung befugten Stellen werden mit einem "Fingerabdruck-Schnell-Abgleichsystem" ausgerüstet. Über eine Sofortabfrage können sie damit unverzüglich feststellen, ob zu einer Person bereits Daten vorhanden sind. Neu ist, dass neben den grundlegenden Personalien nun Fingerabdrücke, das Herkunftsland und Informationen zu Gesundheitsuntersuchungen und Impfungen erfasst werden. Bei Asyl- und Schutzsuchenden sollen zudem Informationen zu Schulbildung, Berufsausbildung sowie sonstige Qualifikationen gespeichert werden, die für die schnelle Integration und Arbeitsvermittlung erforderlich sind.

Und noch auf Eis - das Asylpaket II und Co.

Nicht umgesetzt wurde bisher das Asylpaket II. Das schien im November zunächst schnell Gestalt anzunehmen, um dann wegen unterschiedlicher Positionen in den Koalitionsparteien doch nicht weiter verfolgt zu werden. Diskutiert wurden folgende Punkte, die kurzfristig wieder auf die Tagesordnung der Ausschüsse gesetzt werden dürften und Teil des Asylpakets II oder weiterer eigenständiger Gesetze werden könnten.

 

• Besondere Aufnahmeeinrichtungen: Einrichtung von drei bis fünf besonderen Aufnahme-Einrichtungen (vermutlich Manching und Bamberg) mit verschärfter Residenzpflicht für Flüchtlinge aus sicheren Herkunftsstaaten wie vom West-Balkan, deren Asylverfahren dort innerhalb weniger Wochen abgeschlossen sein sollen. "Dieses Verfahren ist nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichtes nur dann vertretbar, wenn mit Zustellung des ablehnenden Asylbescheides die Möglichkeit besteht, kostenlose Rechtsberatung in Hinblick auf mögliche Rechtsmittel zu erhalten", sagt Kliebe. Am Frankfurter Flughafen habe stets ein lokaler Anwalt, der sich im Ausländerrecht auskenne, Rufbereitschaft und auch Dolmetscher stünden bereit. Bei den besonderen Aufnahmeeinrichtungen sei das nicht vorgesehen und wohl kaum durchführbar, er halte die Einrichtungen in der geplanten Form daher für juristisch fragwürdig.

• Familiennachzug: Offen ist die Handhabung des vereinfachten Familiennachzugs bei subsidiär Schutzberechtigten. Für diese Gruppe ist geplant, den Familiennachzug für zwei Jahre auszusetzen.

• Abschiebung bei Krankheit: Die Rückführung trotz Krankheit bzw. die Pflicht, das Ausreisehindernis frühzeitig zu belegen soll verschärft werden (Vorschläge der so genannten Arbeitsgemeinschaft Rück (AG Rück)).

• Eigenanteil für Sprachkurse: Streitig ist die Frage nach der Höhe eines finanziellen Eigenbeitrags anerkannter Asylbewerber für Sprachkurse.

• Integrationspflichtgesetz: Die CSU fordert darüber hinaus ein Gesetz, in dem der Abschluss von verbindlichen Integrationsvereinbarungen, die gegenseitigen Rechte und Pflichten von Staat und Migrant in verständlicher Form festgelegt und vermittelt werden und der Integrationsprozess vorgezeichnet wird (Integrationspflichtgesetz)

• Residenzpflicht: Offen diskutiert wird nach der Silvesternacht die Aufhebung des Rechts auf freie Wohnsitzwahl auch für anerkannte Asylbewerber und Flüchtlinge. Die CSU will prüfen, ob eine zeitlich begrenzte Wohnsitzauflage für anerkannte Flüchtlinge ohne eigenes Einkommen eingeführt werden sollte. Unklar ist, ob dieser Aspekt überhaupt Teil eines zweiten Asylpaketes wird.