Prof. Roman Seer zur Steuervereinfachung: "Wir dürfen nicht nur Schmuse-Steuerrecht machen"

LTO: Das Paket zur Steuervereinfachung enthält - da sind sich die Berichterstatter nicht einig - 37 bis 41 Einzelmaßnahmen, unter anderem eine Anhebung des Arbeitnehmer-Pauschbetrags, die Abgabe der Steuererklärung nur alle zwei Jahre für bestimmte Steuerzahler, Vereinfachungen beim Kindergeld für volljährige Kinder und bei den Kinderbetreuungskosten oder den Abbau zahlreicher bürokratischer Regeln für Unternehmen. Wie bewerten Sie das Maßnahmen-Paket der Bundesregierung?

Seer: Es ist erstmal nicht schlecht, besser als gar nichts. Die Einzelmaßnahmen finde ich vernünftig. Allerdings hätte ich mir mehr Konsequenz gewünscht. Wenn ich den Arbeitnehmer-Pauschbetrag heraufsetze, dann überprüfe ich gleichzeitig zum Beispiel die Grenze für geringwertige Wirtschaftsgüter und setze sie auf 1.000 Euro.

Es sind ein paar Punkte dabei, die ich für wirklich wichtig halte: Zum Beispiel die Aufbewahrungspflichten für Buchführungsunterlagen von 10 auf 5 Jahre zu reduzieren, ebenso wie die Anforderungen an elektronische Rechnungen zu senken.

LTO: Wie ist das Maßnahmenpaket steuersystematisch einzuordnen?

Seer: Es ist natürlich nicht das, was ich mir unter einer echten großen Steuerreform im Sinne einer Vereinfachungsreform vorstellen würde. Aber ich bin froh, dass überhaupt eine gewisse Handlungsfähigkeit gezeigt wird. Zu einer Vereinfachungsreform würde auch gehören, dass man alle Vergünstigungen im Bereich sowohl der Umsatz- wie auch der Einkommensteuer durchforstet und gleichzeitig materiell eine Diskriminierung bei Verlustausgleichen kritisch überprüft

In dem Maßnahmenpaket enthalten ist das, von dem man meint, man könnte am wenigsten politisch konfrontative Diskussionen provozieren.

LTO: Die einzelnen Maßnahmen tun also keinem weh, keiner verliert etwas. Aber ist das nicht eigentlich der Punkt, an dem sich die Koalition als durchsetzungsfähig herausstellen müsste, nämlich indem sie auch unbequeme Entscheidungen trifft?

Seer: Exakt. Das stört mich, dass man den Weg des geringsten Widerstandes geht, weil man in den anderen Dingen offenbar wenig handlungsfähig ist. Es bedarf ambitionierter Projekte, die auch weh tun dürfen. Wir können nicht nur ein Schmuse-Steuerrecht machen.

"Man begünstigt etwas, das am Markt sowieso schon einen Riesenvorteil hat"

LTO: Sie sprachen die Umsatzsteuer an. Ist für Sie richtungweisend für die Steuerpolitik der nächsten Jahre, wo es mit ihr hingeht? Ob ein Teil der Vergünstigungen und Befreiungen abgeschafft werden kann?

Seer: Ja. Auf jeden Fall muss der ganze Katalog der Befreiungen in § 4 UStG wie auch die ermäßigte Besteuerung des § 12 Abs. 2 UStG überprüft werden. Der Grundgedanke muss eine allgemeine Belastungsgleichheit der Konsumenten sein. Jede Durchbrechung muss in sich eine besondere Rechtfertigung haben.

Man muss aber auch anerkennen, dass die Spielräume des nationalen Gesetzgebers begrenzt sind durch das EU-Recht. Das, was die Mehrwertsteuersystemrichtlinie verbindlich vorgibt, kann man nicht unterlaufen. Aber im Bereich der Ermäßigungen und Befreiungen gibt es Spielräume.

LTO: Ich habe mal gelernt, Nahrung  für Körper und Geist soll bei der Umsatzsteuer begünstigt sein. Die meisten Ausnahmeregelungen fallen nicht mehr unter dieses Grundprinzip.

Seer: Nahrung für Körper und Geist gut und schön. Aber ich sage Ihnen mal ein Beispiel im Bereich der Kultur. Es gibt Befreiungstatbestände, bei denen man sich genau überlegen muss: Ist etwas eigenschöpferisch oder nicht? Da muss zum Beispiel der Bundesfinanzhof entscheiden, ob es eigenschöpferische Kunst ist, wenn ein DJ Platten auflegt und scratcht. Davon hängt ab, ob 19 %, 7% oder 0 % Umsatzsteuer fällig sind. Das ist absurd.

Nehmen wir Heilberufe: Medikamente sind voll steuerpflichtig, die Leistung der Ärzte ist befreit. Wie ist das beim Physiotherapeuten? Beim Fußpfleger? Ich könnte Ihnen eine Litanei von Abgrenzungsfragen stellen.

Oder der Verzehr an Ort und Stelle: Wenn Sie sich in ein Restaurant setzen, müssen Sie 19 % Umsatzsteuer zahlen. Nehmen Sie Ihr Essen von dort mit, sind es nur 7 %. Das ist besonders absurd, weil der Aufwand, ein Restaurant zu unterhalten, viel höher ist als für eine Würstchenbude. Man begünstigt also etwas, das sowieso am Markt einen Riesenvorteil hat.

LTO: Das Umsatzsteuersystem ist also nicht konsistent. Ist dies eine Ihrer zentralen Forderungen: Grundmaßstab muss ein nachvollziehbares und in sich schlüssiges Steuersystem sein?

Seer: So ist es.

"Steuerbefreiungen reichen mittelbar ins Arbeitsrecht hinein"

LTO: Um auf die Einkommensteuer  zurückzukommen -  wo sind in dieser Hinsicht die größten Baustellen?

Seer: Dort haben wir das Problem, dass wir einige Befreiungen haben, die sozialpolitisch extrem umkämpft sind, wie die Befreiung von Sonn-, Feiertags- und Nachtzuschlägen in § 3b EStG. Das Problem für die Politik an dieser Stelle ist, dass die Zuschläge ein Bestandteil von Gehaltsbestimmungen auch in Tarifverträgen sind. Man wird das nicht mit einem Schlag abschaffen können, sonst gibt es einen Aufstand der Arbeitnehmerschaft und der Gewerkschaften. Das reicht mittelbar in das Arbeitsrecht hinein und ist nicht allein eine steuerrechtliche Frage.

Die Steuerfreiheit der Sonn-, Feiertags- und Nachtzuschläge ist zudem sehr hinterziehungsanfällig. In der Gastronomie sind ganze Programme abgestimmt darauf, dass die Leute in die Begünstigung des § 3b EStG hineinkommen.

Um es klarzustellen: Ob man seine Arbeit abends, nachts, tagsüber, mit Mühe oder ohne Mühe tut, und welche  Einkunftsquelle verwirklicht wird, sollte für die Einkommensteuer irrelevant sein.

LTO: Ein relativ neues Element der Einkommensteuer ist die Abgeltungsteuer, die  unter dem Banner der Vereinfachung eingeführt wurde. Aber konterkariert diese nicht das gesamte Einkommensteuersystem?

Seer: Die Abgeltungsteuer ist alles andere als einfach. Sie ist total kompliziert in den Abgrenzungen und führt zu zufälligen, ungerechten Ergebnissen. Wer nur den Zins vom Sparbuch erhält, den begünstigt die Abgeltungsteuer. Wer aber zum Beispiel eine Beteiligung an einer Kapitalgesellschaft fremdfinanziert, den trifft eine Übermaßbesteuerung, da er seine Aufwendungen nicht abziehen darf. Das ist dann eine harte Brutto-Besteuerung. Wer Gewinner oder Verlierer ist, hat nichts mit wirtschaftlicher Leitungsfähigkeit zu tun

LTO: Einige Erwerbsaufwendungen wurden  in der Amtszeit von Peer Steinbrück als "Subvention" deklariert und sollten nicht mehr abziehbar sein.  Ist für Sie zum Beispiel die Pendlerpauschale eine Subvention?

Seer: Eine Subvention wäre es, wenn es auch einen Abzug gäbe für jemanden, der gar nicht mit dem Auto zur Arbeit fährt. Die Pendlerpauschale ist die Typisierung eines Erwerbsaufwands, der allerdings gemischte Ursachen hat. Einmal die berufliche, weil es um die Fahrt zum Arbeitsplatz geht. Allerdings sind die Fahrtkosten auch durch die private Wahl der Wohnorts mit veranlasst. Ich kann nicht abgrenzen, wie viel Prozent privat und wie viel beruflich veranlasst sind. Deshalb hat der Gesetzgeber den abziehbaren Aufwand durch eine Pauschale typisiert, die unterhalb der tatsächlichen Fahrtkosten liegt. Das ist zulässig.

Das Werkstorprinzip, nach dem die Fahrt zur Arbeit Privatsache ist, ist für mich zu kurz gegriffen. Es mag verfassungsrechtlich zulässig sein, aber es darf kein Willkürakt sein. Und das war es nach dem Kompromiss, dass man die Pendlerpauschale doch wieder abziehen durfte, wenn man nur weit genug fuhr.

"Das objektive Netto-Prinzip muss man in seinem Kernbereich als Verfassungsprinzip ansehen"

LTO: Dürfte im Rahmen einer Steuervereinfachung das objektive Netto-Prinzip angetastet werden, nach dem die Erwerbsausgaben von dem Einnahmen abziehbar sein müssen?

Seer: Aus meiner Sicht ist das nur dort zulässig, wo wirklich greifbare Vereinfachungsmöglichkeiten existieren und durch die Abzugsbegrenzung keine Übermaßbesteuerung verursacht wird. Und dann muss die Begrenzung auch systemkonsequent für alle vergleichbaren  Fälle gelten.

Das objektive Netto-Prinzip ist vom Bundesverfassungsgericht bisher nicht als echtes Verfassungsprinzip angesehen worden. In seinem Kernbereich wird man es aber als Verfassungsprinzip ansehen müssen: als folgerichtige Ausprägung des Prinzips einer Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und damit des Artikel 3 GG.

Man darf das objektive Netto-Prinzip in Randbereichen enger fassen, wo die berufliche oder betriebliche Veranlassung schwierig zu überprüfen ist oder wo sie überlagert wird durch private Mitveranlassung.  Aber das muss einer gewissen Sachgesetzlichkeit folgen. Man hätte das Werkstorprinzip vielleicht sogar einführen dürfen, das wäre meines Erachtens zulässig gewesen. Nur hätte es dann keine Ausnahme geben dürfen. Dann muss ich weitermachen und darf auch keinen Aufwand für eine doppelte Haushaltsführung und keine Mehraufwendungen für Verpflegung mehr zulassen. Ich kann nicht nur einen Baustein rausnehmen. Ich muss die Struktur insgesamt ändern. Dann könnte ich vielleicht sogar in den Steuersätzen freundlicher werden.

LTO: Was müsste, das Steuersystem insgesamt betrachtet,  als nächstes angepackt werden?

Seer: Es sind zwei Punkte ganz elementar, und die sind auch von der Regierung erkannt worden: die Reform der Kommunalbesteuerung, die ist ein Riesenproblem, und die Durchforstung der Ungleichheiten bei der Umsatzsteuer. Anschließen müsste man bei der Einkommensteuer weitermachen.

LTO: Bei der kommunalen Besteuerung hat man den Eindruck, dass die Kommunen dem Motto folgen: Wasch mich, aber mach mich nicht nass. Sie sind mit der Gewerbesteuer nicht glücklich, sperren sich aber auch gegen Änderungen.

Seer: Wir haben für die Stiftung Marktwirtschaft zusammen mit Prof. Joachim Lang und anderen Kollegen über Alternativen nachgedacht. Für die kommunale Besteuerung haben wir das 4-Säulen-Modell entwickelt. In Baden-Württemberg hat die Finanzverwaltung unseren Vorschlag durchgerechnet und kam zum Ergebnis, dass die Unterschiede nicht so gravierend ausfallen würden, dass aber ein paar Städte und Gemeinden verlieren würden. Und das ist immer das Problem bei einem Paradigmenwechsel. Besonders schwer wird es, wenn große Städte - Wortführer des Städtetages -  betroffen sind, weil sie bisher am stärksten von der Gewerbesteuer profitieren.

Unsere Vorstellung war, als erste Säule die Gewerbesteuer zu einer kommunalen Unternehmensteuer zu machen. Wir wollten sie strikt am Gewinn ausrichten und die ertragsunabhängigen Elemente herausnehmen. Es wäre jeder Unternehmer, also auch jeder Freiberufler, erfasst worden. Dadurch hätte man die Steuer absenken können.

Um das Betriebsstätten- und sog. Speckgürtelproblem zu lösen, hatten wir als zweite Säule eine Beteiligung der Kommunen an der Lohnsteuer vorgesehen. Wir kamen auf einen Anteil von 2,2 % an der Lohnsteuer. Damit wäre das Speckgürtelproblem nicht mehr so virulent. Vor allem wären alle Arbeitgeber in die Kommunalfinanzierung einbezogen - auch der öffentliche Dienst, was ja durchaus ebenfalls eine Infrastrukturfrage ist.

Die dritte Säule war eine echte kommunale Einkommensteuer. Ähnlich wie bei der Kirchensteuer sollten die Finanzämter die kommunale Einkommensteuer als Annexsteuer zur normalen Einkommensteuer festsetzen.

Als vierte Säule haben wir eine echte Reform der Grundsteuer vorgeschlagen. Die Grundsteuer wirkt im Moment völlig ungleich aufgrund des Anknüpfens an die Einheitswerte von 1964 bzw. in den neuen Bundesländern von 1935. Das hat nun auch der Bundesfinanzhof  angemahnt. Die Ausgestaltung der Grundsteuer ist im Moment verfassungswidrig. Da muss sowieso etwas geschehen.

"Die Reform der Kommunalfinanzierung ist eine Herkulesaufgabe"

LTO: Den Zuschlag zur Einkommensteuer hat Wolfgang Schäuble als Modell für die Kommunalfinanzierung aufgenommen. Besonders die hochverschuldeten Kommunen haben sich gewehrt, weil sie fürchteten, andere Gemeinden würden ihnen mit niedrigeren Steuersätzen die Bürger abwerben.

Seer: So einen Zuschlag darf man nur in Bandbreiten zulassen. Bei der Gewerbesteuer haben wir ja auch eine Mindestbesteuerung. Wenn die Bandbreite nicht zu ausladend ist, zieht kein Bürger wegen eines etwas höheren Zuschlags in eine andere Gemeinde.

Die Kommunalfinanzierung ist aber nicht nur ein Steuer-, sondern insgesamt ein Finanzthema. Wir müssen das  Konnexitätsprinzip konsequent umsetzen: Sozialaufgaben dürfen nur dann auf die Kommunen verlagert werden, wenn Ihnen gleichzeitig die finanziellen Mittel zur Aufgabenverwirklichung rechtsfest zugewiesen werden. Es müsste einen runden Tisch geben, der auch den kommunalen Finanzausgleich mit auf den auf den Prüfstand stellt. Das ist eine Herkulesaufgabe und ich weiß nicht, ob die Politik das packt. Ich sehe das sehr kritisch.

LTO: Sie haben mit vielen Kollegen zusammen ein Steuergesetzbuch im Auftrag der Stiftung Marktwirtschaft entwickelt. Wenn man sich zum Beispiel das darin enthaltene Einkommensteuergesetz anschaut, ist man überrascht, wie elegant und einfach ein Steuergesetz sein kann.

Seer: Ich will nicht behaupten, das Steuergesetzbuch sei der Stein der Weisen. Aber wir müssen von der Steuertagespolitik wegkommen, die wir im Moment haben.

Ein Beispiel: Der Bundesfinanzhof entscheidet etwas, das Sinn macht, aber vielleicht etwas Geld kostet. Dadurch kommt das Bundesfinanzministerium unter haushalterischen Druck und meint, die Entscheidung korrigieren zu müssen. Dazu schreibt es einen neuen Satz in das Gesetz. Aus Sicht des Finanzministeriums ist die Lücke zwar geschlossen, aber das Gesetz ist unsystematisch geändert worden.

LTO: Die Finanzverwaltung übt also Druck auf die Legislative aus, damit sie Änderungen im Sinne des Fiskus beschließt?

Seer: Ja. Manches ist durchaus nachvollziehbar, zum Beispiel, wenn deutlich wird, dass es Gestaltungsmöglichkeiten gibt, die dem Gesetzgeber vorher nicht bewusst waren, die Steuersubstrat verlagern oder vernichten. Aber da ist auch eine gewisse Neurose zu erkennen. Manche sehen in allem Steuersubstratverlagerungen und fügen dann zum Beispiel einen nicht mehr lesbaren § 1 Abs. 3 in das Außensteuergesetz ein. Den kann ein normaler Mensch nicht mehr verstehen – ich versteh ihn übrigens auch nicht. Und wenn das über Jahre geschieht, dann verfranst das Recht immer weiter und man kann ein Gesetz nicht mehr lesen.

LTO: Haben Sie die Hoffnung auf ein einfacheres Steuersystem aufgegeben?

Seer: Ich bin Vernunfts-Optimist. Ich meine, es wird irgendwann Vernunft einkehren.

LTO: Wir danken Ihnen für dieses Gespräch.

Prof. Dr. Roman Seer lehrt Steuerrecht an der Ruhr-Universität Bochum. Er ist Vorsitzender der Deutschen Steuerjuristischen Gesellschaft; deutscher Vertreter im Academic European Association of Tax Law Professors, ist Mitherausgeber des Lehrbuchs "Tipke/Lang, Steuerrecht",  kommentiert u.a. in "Tipke/Kruse, Abgabenordnung und Finanzgerichtsordnung" und dem "Bonner Kommentar zum Grundgesetz".

Das Interview führte Christian Dülpers.