Trotz ausreichendem Rechtsrahmen: Deut­sch­land hinkt beim Natur­schutz hin­terher

Unter den unzähligen Abkürzungen unserer Lebenswelt werden die Buchstaben IUCN nur einschlägig Interessierten geläufig sein. Dabei ist die International Union for Conservation of Nature (ehemals "Weltnaturschutzunion") in Zeiten des Klimawandels und Artensterbens ein bedeutender internationaler Taktgeber für den weltweit abgestimmten Naturschutz.

Während der öffentliche Fokus in Deutschland sich in Detaildiskussionen um Gesetzeswerke wie dem Gebäudeenergiegesetz zur Dekarbonisierung verliert, stellen andere Staaten weit größere Bestrebungen zum Erhalt der Biodiversität durch den Schutz geeigneter Flächen an. Dies mutet insofern befremdlich an, als Deutschland sich weltweit in Fragen des Umweltschutzes als ehrgeiziges, "High Ambition"-Land generiert.

Nur Belgien und Dänemark schlechter

Von Ehrgeiz kann indes beim Naturschutz keine Rede sein: Laut einer aktuellen Studie (Gatti u.a.) landet die Bundesrepublik EU-weit bei der Ausweisung von (Kernzonen in) Nationalparks und – mit erheblichen Einschränkungen – Naturschutzgebieten auf dem drittletzten Platz. Die Erreichung internationaler Ziele ist in weite Ferne gerückt.

Nach der "EU Biodiversity Strategy for 2030" sollen 30 Prozent der Land- und Meeresflächen geschützte Gebiete sein. Ein Drittel hiervon, also zehn Prozent, soll einem strengen Schutz unterliegen. Vorne liegen Luxemburg und Schweden. Hierzu Lande sind es gerade einmal 0,6 Prozent bei einem EU-weiteren Durchschnitt von 3,37 Prozent. Nur Belgien und Dänemark schneiden noch schlechter ab.

Das 30 Prozent-Ziel deckt sich mit den Ergebnissen des Globalen Biodiversitätsrahmens ("Global Biodiversity Framework") der Weltnaturkonferenz aus dem vergangenen Jahr in Montreal (CBD COP 15). Fraglich ist nur, welche Gebiete nach nationalem Verständnis hierunter fallen. So unterschiedlich wie der quantitative Erfüllungsgrad sind die qualitativen Schutzregime in den einzelnen Staaten.

Rechtliche Voraussetzungen im BNatSchG vorhanden

In Deutschland sehen die §§ 22 ff. Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) ein ausdifferenziertes System beim Gebietsnaturschutz vor. Naturschutzgebiete als „klassische Form“ dienen in Teilen oder Gänze dem besonderen Schutz von Natur und Landschaft (§ 23 BNatSchG). Die tatsächliche Wirkung auf die Flora und Fauna hängt hier stark vom festzuschreibenden Schutzzweck ab. Im Ideal- aber Ausnahmefall kann ein Naturschutzgebiet ein Wildnisgebiet abbilden. Das sind Flächen, in denen sich die dynamischen Kräfte der Natur möglichst unbeeinflusst von Einwirkungen des Menschen entfalten können.  

Nationalparks (§ 24 BNatSchG) schützen nicht allein die Biodiversität, sondern in erster Linie die natürlichen Abläufe ("Die Natur, Natur sein lassen…"). Als echte Wildnis wird regelmäßig nur die Kernzone in Betracht kommen. Nationale Naturmonumente legen den Fokus seit 2010 auf kleinräumige Naturschöpfungen von herausragender Bedeutung. Auch hier gilt ein "absolutes Veränderungsverbot".

Bei Biosphärenreservaten und Landschaftsschutzgebieten geht es weniger um den strengen Naturschutz als um die Koexistenz von Mensch und Natur bzw. um die Kulturlandschaft. Ein ebenso eingeschränktes Schutzregime haben Naturparks, wo die Erholungsfunktion und die regionale Entwicklung des Raums mit einbezogen werden. Als Maßstab für qualitativen Naturschutz zur Erfüllung internationaler Zielsetzungen taugen diese Kategorien nur sehr eingeschränkt, auch wenn sie häufig zu Unrecht in der Gesamtschau der unterschutzgestellten Landschaften alleine aufgrund ihrer Dimension politisch in die Waagschale gelegt werden. 

16 Nationalparks zu wenig

Die Nichtregierungsorganisation IUCN differenziert noch stärker und unterteilt den Gebietsnaturschutz sogar in zehn Kategorien: Die Palette reicht vom strengen Naturschutz- und Wildnisgebiet sowie Nationalparks bis zum Biosphärenreservat und Stätten des Weltnaturerbes. Maßgeblich sind sowohl die für das Gebiet formulierten Schutzziele und als auch das Management. Die Einstufung richtet sich nach Kriterienkatalogen wie etwa den Richtlinien der europäischen Dachorganisation Europarcs. Besonders relevant sind die sog. Strictly Protected Areas, also z.B. Nationalparks und Naturmonumente. Derzeit gibt es in Deutschland 16 Nationalparks mit über einer Million Hektar Gesamtfläche und acht Naturmonumente.

Die Publikationen der IUCN sind für die nationale Ebene nicht verpflichtend und stellen lediglich die Grundlage für ein Monitoring dar. In Deutschland gewährleistet grundsätzlich nur der Nationalpark einen qualitativen Flächennaturschutz, der der Erreichung des erwähnten strengen Zehn-Prozent-Ziels dient. Landschaftsschutzgebiete oder Biosphärenreservate sind hierfür irrelevant.

Bei Naturschutzgebieten (§ 23 BNatSchG) ist im Einzelfall auf die Qualität, die Größe und das Management abzustellen, so dass eine generelle Kategorisierung der deutschen, häufig sehr kleinteiligen Gebiete nicht vorgenommen werden kann. Das große Naturschutz- und Wildnisgebiet Königsbrücker Heide in Sachsen könnte z.B. als Ausnahmefall bald in die zweithöchste IUCN-Klassifizierung Ib erhoben werden.

Deutschland verliert sich im "Länder-Klein-Klein"

Über die konkrete Ausgestaltung der §§ 23 und 24 BNatSchG brüten in Deutschland die 16 Landesregierungen. Ein nationaler Plan zur Ausweisung qualitativ hochwertiger Schutzgebiete existiert nicht. Lediglich die Grundlagen hierfür wurden vom Bundesamt für Naturschutz 2021 definiert. Aber eigentlich lässt sich feststellen: Deutschland verliert sich hier im "Länder-Klein-Klein".

Die Komplexität der föderalen Unterschutzstellung zeigt sich exemplarisch am Freistaat Bayern. Während die Rahmenvorgaben des Bundesnaturschutzgesetzes weitere Schutzgebietsausweisungen ermöglichen, steht die Umsetzung der internationalen Verpflichtungen im (parteipolitischen) Ermessen der jeweiligen Landesregierung und deren ökologischen Ambitionen.

In Bayern existieren bis dato zwei Nationalparks: Bayerischer Wald und Berchtesgaden. Ein dritter Park "Steigerwald" scheitert seit über einem Jahrzehnt am Verweis auf den vermeintlichen Volkswillen, wobei es immer darauf ankommt, in welchem Umkreis die demoskopischen Anstrengungen unternommen werden.

Dass bei 129.000 Hektar Naturparkfläche Steigerwald und einer hierin zu fassenden Mindestfläche von 10.000 Hektar staatseigenem potenziellem Nationalparkgebiet die heimische Holzwirtschaft leiden würde, erscheint nicht zuletzt vor dem Hintergrund der politischen Bedeutung der Biodiversität nicht nachvollziehbar. Dass es auch anders geht, beweisen jüngere Ausweisungsentscheidungen in anderen Bundesländern. Sie betrafen z.B. die Nationalparks Kellerwald-Edersee, Schwarzwald oder – länderübergreifend – Hunsrück-Hochwald. Die fixierten internationalen Bestrebungen sollten die regionalen (vielfach widerlegten) stereotypen Argumentationsmuster von Nationalparkgegnern hinterfragen.

Bund braucht mehr Kompetenzen

In eingangs erwähnter Studie wird empfohlen, die Hälfte der strikt geschützten Gebiete den höchsten IUCN-Kategorien Ia und Ib zu unterwerfen. Doch Deutschland ist von der Ausweisung "echter" Wildnisgebiete in dieser Größenordnung weit entfernt – obwohl der naturschutzrechtliche Gestaltungsrahmen zur Ausweisung weiterer Nationalparks und (strenger) Naturschutzgebiete grundsätzlich gegeben wäre. Doch scheitern entsprechende Bestrebungen eben am Widerstand in den Ländern.  

Wenn sich Deutschland hier nicht dauerhaft mit einem EU-Abstiegsplatz begnügen will, sollte im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung der Bund mehr Handlungsspielraum für sich beanspruchen und die Entscheidungsspielräume der Länder verengen.  

Der politische Druck jedenfalls wird nicht zuletzt nach der knappen Entscheidung des EU-Parlaments für ein übergreifendes EU-Renaturierungsgesetz sicher nicht nachlassen. Und schon gar nicht angesichts der spürbaren Auswirkungen des Klimawandels und des Artensterbens der Druck der Natur. 

Autor Prof. Dr. Matthias Schneider lehrt Wirtschaftsrecht an der Hochschule Schmalkalden. Er ist dort Leiter der von ihm 2014 ins Leben gerufenen Forschungsstelle Nationalpark-Recht. Zu seinen Forschungsschwerpunkten zählen u.a. das Recht der nachhaltigen Entwicklung und das Nachhaltigkeitsmanagement.