Kontrollen der Bundespolizei in Berlin nach VG-Beschluss: Reni­tenz auf eigenes Risiko

Die Bundespolizei hat auf bestimmten Bahnhöfen und in Zügen innerhalb Berlins ein allgemeines – zwangsgeldbewehrtes – Verbot des Mitführens von gefährlichen Werkzeugen erlassen. Das kann den Koch betreffen, der ein neues Messer zur Arbeit mitnehmen möchte oder – wenn man die Definition aus dem Strafrecht zugrunde legt - den beschuhten Fuß, denn die Gefährlichkeit eines Werkzeuges bestimmt sich strafrechtlich betrachtet aus seiner Verwendung. Die Allgemeinverfügung wurde nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) für sofort vollziehbar erklärt.

Ein Betroffener wehrte sich gegen diese Allgemeinverfügung mit dem Widerspruch. Das Verwaltungsgericht Berlin (VG) stellte daraufhin im Eilverfahren die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wieder her (Beschl. v. 11.01.2019, Az. 1 L 363.18). Das VG erachtete in seinem sorgfältig begründeten Eilbeschluss nach § 80 Abs. 5 VwGO das angegriffene Verbot für rechtswidrig. Der präskriptive Umfang des Verbots sei zu unbestimmt, im Übrigen bestünde keine hinreichend konkrete Gefahr.

Rechtsschutz in der Hauptsache ist weiterhin anhängig; der Bund hat zudem gegen den Beschluss des VG Beschwerde eingelegt. Die Bundespolizei kündigte vor diesem Hintergrund an, das Verbot weiterhin zu vollziehen und, wie sie das auch am vergangenen Wochenende nach Erlass des Beschlusses bereits getan hat, auch am kommenden Wochenende wieder Kontrollen nach mitgeführten gefährlichen Gegenständen durchführen zu wollen. Durch den Gerichtsbeschluss fühlt sich die Bundespolizei nicht zur Aussetzung ihrer Kontrollmaßnahmen veranlasst, weil "kein abschließend geklärter Rechtsstreit" vorläge. Es stellt sich daher die Frage, wie die Bundespolizei auf die Entscheidung in anderen Fällen reagieren soll.

Bindungswirkung im einstweiligen Rechtsschutz inter partes

Zunächst einmal gilt der Beschluss des VG nur zwischen den Parteien des Rechtsstreits, also dem (in erster Instanz erfolgreichen) Antragsteller und dem Bund. Die einschlägige Bestimmung, wonach rechtskräftige Urteile die Parteien binden (§ 121 VwGO), findet zwar keine unmittelbare Anwendung. Denn erstens ist der Eilbeschluss hier nicht rechtskräftig, zweitens verweist die Bestimmung über Beschlüsse (§ 122 VwGO) explizit nicht auf die Regelung der Rechtskraft von Urteilen in § 121 VwGO. Dies beseitigt aber nicht die Bindungswirkung: Zum einen ist es allgemein anerkannt, dass auch Beschlüsse rechtskraftfähig sind, wenn sie ihrem Regelungsgehalt nach einen Rechtsstreit durch verbindliche Klärung befrieden sollen. Diese Befriedungsfunktion kommt auch Eilentscheidungen zu.

Der vorliegende Beschluss des VG ist zwar nicht rechtskräftig, aber natürlich bindend. Dies folgt aus dem spezifischen Regelungsgehalt einer Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO, die ja gerade den Vollzug der angegriffenen Verfügung vorläufig (bis spätestens zu einer rechtskräftigen Entscheidung) verhindern soll. Daher besteht mit § 80b VwGO auch eine spezielle Regelung über das Ende der aufschiebenden Wirkung. Dies ist von der Verwaltung zu beachten – und wird im vorliegenden Streitfall auch beachtet.

Allerdings bleibt auch die Wirkung eines Beschlusses im Eilrechtsschutz ihrem Regelungsgegenstand nach auf die Parteien des Rechtsstreits beschränkt. Die Polizei ist daher prozessrechtlich nicht verpflichtet, bei ihrem Verwaltungshandeln in anderen (künftigen) Fällen die (vorläufige) Rechtsauffassung des erkennen-den Gerichts zugrunde zu legen.

Keine allgemeine Befolgungspflicht

Aus der allgemeinen Rechtsbindung der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG) folgt keine generelle Verbindlichkeit gerichtlicher Rechtsauffassungen, zumal diese divergieren können. Gerichtsentscheidungen entfalten zwar eine faktische Orientierungsfunktion für die Rechtsanwender. Dies verleiht aber bloßen Interpretationen des geltenden Rechts keine allgemeine Bindungswirkung über die Parteien hinaus. Berücksichtigen muss die Verwaltung relevante gerichtliche Positionen zwar. Namentlich die Nichtberücksichtigung einer gefestigten höchstrichterlichen Rechtsprechung kann die Amtspflicht zu rechtmäßigem Handeln verletzen und Haftungsansprüche auslösen (§ 839 Bürgerliches Gesetzbuch, Art. 34 GG). Auch dies bedeutet aber keine strikte Bindung.

Eine generelle Verbindlichkeit (inter omnes) kommt Entscheidungen nur ausnahmsweise zu (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO; § 31 Bundesverfassungsgerichtsgesetz, BVerfGG) und bezieht sich zudem grundsätzlich nur auf den jeweiligen Tenor, nicht auf die Entscheidungsgründe und die darin vertretenen Rechtsansichten. Die im Rahmen des § 31 Abs. 1 BVerfGG entwickelte Ausnahme für tragende Gründe bundesverfassungsgerichtlicher Entscheidungen ist keiner Verallgemeinerung zugänglich. Ob das Rechtsstaatsprinzip gleichwohl grundsätzliche Beachtung einer gefestigten höchstrichterlichen Rechtsprechung verlangt, ist umstritten. Dies wird in Fällen sog. Nichtanwendungserlasse im Steuerrecht immer wieder virulent, wenn der Staat damit kalkuliert, dass die drohenden Prozesskosten mangels Klagebereitschaft der Bürgerinnen und Bürger weit unter den zu erwartenden Einnahmeausfällen im Befolgungsfall liegen.

Politische Risikoabwägung

Vorliegend geht es ohnehin lediglich um die vorläufige Rechtsauffassung eines erstinstanzlichen Gerichts. Zwar mag das VG – auch mit Blick auf die Vielzahl der potentiell betroffenen Fälle – seine Rechtsauffassung für eine Eilentscheidung besonders sorgfältig begründet haben. Dies ändert aber nichts daran, dass es um das Ergebnis einer lediglich summarischen Prüfung geht, die aus prozessstrukturellen Gründen nur vorläufig ist. Für eine endgültige Klärung der einschlägigen Rechtsfragen steht der Rechtsschutz in der Hauptsache zur Verfügung.

Die Bundespolizei hat letztlich eine politische Abwägung vorzunehmen zwischen den drohenden Nachteilen, die der Allgemeinheit bei einem Nichtvollzug des – ja nicht ohne Grund erlassenen – Verbots entstehen könnten, und den Prozessrisiken, die ein Vollzug mit sich bringt. Vollzieht die Bundespolizei das Verbot weiterhin, riskiert sie einerseits, dass das VG künftig auf jeden Eilantrag durch schablonenhafte Beschlüsse die aufschiebende Wirkung wiederherstellt. Andererseits ist hiergegen jeweils Beschwerde zum Oberverwaltungsgericht (OVG) Berlin-Brandenburg möglich.

Bestätigt das OVG allerdings die Rechtsauffassung des VG im Beschwerdeverfahren, wäre ein weiterer genereller Vollzug der Allgemeinverfügung ungeachtet des Hauptsachverfahrens zwar als solcher nicht prozessual unzulässig, aber kaum mehr vertretbar. Denn Eilverfahren sind selbstständige Gerichtsverfahren, deren Kosten die unterlegene Partei nach § 154 Abs. 1 VwGO unabhängig vom Ausgang der Hauptsache zu tragen hat. Eine rechthaberische Renitenz, die öffentliche Gelder für aussichtlose Verwaltungsprozesse verschwendet und hierdurch an Haushaltsuntreue grenzt, kann sich die Verwaltung nicht leisten, schon weil die Amtswalter disziplinarrechtlich für den Einsatz knapper Ressourcen verantwortlich sind.

Der Autor Prof. Dr. Klaus F. Gärditz ist Inhaber des Lehrstuhls für öffentliches Recht an der Universität Bonn.