BVerwG zum Großeinsatz der Polizei: Wann ist Ruhe­zeit Arbeits­zeit?

Zu jeder Zeit an jedem Ort für jede Aufgabe einsatzfähig sein - diese Anforderungen an ihre Dienstfähigkeit kennen Polizeikräfte nur zu gut. Zu Recht erwartet auch die Bevölkerung etwa bei Großeinsätzen wie dem G7-Gipfel 2015 in Elmau, dass die Polizei rund um die Uhr einsatzfähig ist. Der Personalbedarf ist für solche Einsätze enorm, Hundertschaften wechseln sich in der Regel ab, um Ruhezeiten zu ermöglichen.  

Diese wurden in der Vergangenheit jedoch nicht immer eingehalten, denn trotz der im Dienstplan ausgewiesenen Ruhezeit mussten sich viele Einsatzkräfte bei besagtem G7-Gipfel in Elmau trotzdem mit der Waffe bereithalten. Einen Ausgleich – ob nun in Geld oder Freizeit - für diese Stunden bekamen sie bisher nicht. Erst seit das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) eine ablehnende Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln im Februar 2020 aufhob, können sie auf einen Ausgleich hoffen (OVG NRW, Urteil v. 13.02.2020, Az. 1 A 1671/18).  

Ob die Hoffnung sich erfüllt, wird sich am Donnerstag zeigen, denn die OVG-Entscheidung liegt aktuell dem Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) vor. Dieses hat bei der Zulassung der Revision angekündigt, die Voraussetzungen für einen Ausgleich grundsätzlich zu klären (BVerwG, Beschl. v. 28.07.2020, Az. 2 C 18.20). Ohne zu viel vorwegzunehmen: Eine völlig andere Entscheidung als die des OVG ist aus Leipzig nicht zu erwarten. 

Einsatz-, Bereitschafts- oder Ruhezeit – die Unterschiede 

Auf die Plätze, fertig, los: Beginnt die Tätigkeit, gibt es Lohn für die Einsatzzeit, keine Frage. Aber was ist, wenn es nur heißt: Auf die Plätze - aber bitte nur fertigmachen?  

Sich “nur” bereitzuhalten, kann auch Arbeitszeit sein. Wann dies der Fall ist, hat recht aktuell der Europäische Gerichtshof (EuGH) im März dieses Jahres nochmal klarstellend entschieden (EuGH Urteil v. 09.03.2021, Az. C-344/19). Es ist ein Urteil, das zwar eher für die Rufbereitschaft der Feuerwehr getroffen wurde. Doch schon zuvor haben sich EuGH und BVerwG an den Vorgaben der Richtlinie 2003/88EG orientiert, deren Voraussetzungen auch auf Polizeieinsätze übertragbar sind.   

Entscheidend für die Abgrenzung zwischen Ruhe- und Bereitschaftszeit sind demnach die Vorgaben des Dienstherrn und wie die Bereitschaftszeit insgesamt ausgestaltet wird. Kann eine Person individuell über die Gestaltung der Freizeit entscheiden, liegt keine Arbeitszeit vor. Dann gibt es auch keinen Ausgleich. Arbeitszeit soll also immer dann vorliegen, wenn sich eine Person nicht den privaten Interessen widmen kann. Ständig telefonisch erreichbar sein zu müssen, hindert die Gestaltung der Freizeit in der Regel nicht. Beim Grillen im Garten verkohlt zur Not das Fleisch auf dem Grill, wenn der Einsatz ruft. Ein kühles Bier zur Erfrischung müsste während der Bereitschaftszeit ebenfalls warm werden. Das ist hinzunehmen.  

Verlangt aber dagegen der Dienstherr, dass eine Person innerhalber recht kurzer Zeit einsatzfähig am Arbeitsplatz verfügbar ist, liegt Bereitschaftszeit als Arbeitszeit vor. Ebenso kommt es darauf an, wie häufig man tatsächlich während der Rufbereitschaft zur Arbeitsaufnahme herangezogen wird. Da wären wir wieder beim Beispiel mit der Gartenparty: Zeigt sich schon bei der Planung, dass ein Grillabend mit recht hoher Wahrscheinlichkeit ins Wasser fallen wird, ist auch diese Zeit wie Arbeitszeit zu behandeln. Konkretisierte Anforderungen zu diesen Prognosen können wir von der Entscheidung des BVerwG erwarten. 

OVG: Ruhezeit und Arbeitszeit dürfen nicht verschwimmen 

Ruhezeit soll der Erholung dienen. Auch bei Großeinsätzen müssen die Akkus wieder aufgeladen werden können. Parallel zu den Anforderungen an den Bereitschaftsdienst hat das OVG NRW deshalb entschieden, dass die Ruhezeit nicht mit der Bereitschaftszeit verschwimmen darf.  

Werden also im Großeinsatz extreme Einschränkungen angeordnet, die die Ruhezeit zur Bereitschaftszeit werden lassen, ist ein Ausgleich zu gewähren. Dazu kann es genügen, wenn für die Ruhezeit ein bestimmter Aufenthaltsort vorgegeben wird. Im Einsatz zum G7-Gipfel in Elmau 2015 wurde den Einsatzkräften ein konkretes Hotel zugewiesen. Aus der Erfahrung heraus rechnete der Dienstherr mit einer dienstlichen Inanspruchnahme und ordnete daher an, das Hotel in der Ruhezeit nicht zu verlassen. Nach Ansicht des OVG NRW ist damit die Ruhezeit mit angeordneter Arbeitszeit gleichzusetzen.  

Müssen die Einsatzkräfte in der Ruhezeit sozusagen mit der Waffe unter dem Kopfkissen schlafen, ist an Ruhe nicht zu denken. Tatsächlich liegt dann Arbeitszeit in Form von Bereitschaftszeit vor.   

Wie muss die Mehrarbeit angeordnet werden? 

Einen Ausgleich für diese in Habachtstellung verbrachte Ruhezeit gibt es nach den Vorgaben des § 88 Bundesbeamtengesetz (BBG). Für eine Abgeltung der Mehrarbeit muss diese mehr als fünf Stunden im Monat über der regelmäßigen Arbeitszeit liegen. Bei Großeinsätzen wird dies leicht zu übertreffen sein.  

Die Mehrarbeit muss jedoch auch vom Dienstherrn angeordnet oder genehmigt sein, denn nur in Ausnahmefällen soll die regelmäßige Dienstzeit überschritten werden. Nur dann kann ein Ausgleich in Freizeit oder Geld beansprucht werden.  

Vom Dienstherrn zu verlangen, in die individuelle Zeiterfassung jeder Einsatzkraft zu schauen, um die Mehrarbeit berechnen zu können, wäre wohl übertrieben. Dies verlangt das OVG NRW in seiner Entscheidung aber auch gar nicht. Bei Einsätzen, die über mehrere Führungsebenen geplant werden, soll vielmehr eine stufenweise Anordnung von Mehrarbeit genügen. Auch zu diesen Anforderungen an die Anordnung von Mehrarbeit wird sich das BVerwG klarstellend äußern. 

Konsequenzen für die Einsatzplanung der Polizei 

Wenn das BVerwG auch zu dem Ergebnis kommt, dass Ruhezeit als Arbeitszeit gelten kann, wird dies für die Einsatzplanung erhebliche Konsequenzen haben. Großeinsätze wie der G7-Gipfel in Elmau 2015 verlangen einen immensen Personaleinsatz über mehrere Tage hinweg. Ruhezeiten sind dann stets Bestandteil der Planung. Wichtig ist damit schon bei der Planung der Einsatzstärke eine Prognose zu der erforderlichen Anzahl der Einsatzkräfte.  

Da die meisten Einsatzkräfte meist schon im Regeldienst Überstunden ansammeln, müsste umso mehr darauf geachtet werden, das Überstundenkonto durch einen Großeinsatz nicht zu sprengen. Aus Fürsorgegründen darf die Ruhezeit nicht zur Bereitschaftszeit und damit zur Arbeitszeit verkehrt werden. Interessant ist das für die Einsatzkräfte aber auch aus fiskalischer Sicht. Werden sie auch nach dem Einsatz im Dienst gebraucht, ist ein Abbau der Überstunden durch Freizeit nicht möglich. Dann kommt eine finanzielle Abgeltung der Mehrarbeit in Betracht.  

Gilt auch die Ruhezeit als Arbeitszeit, erhöht dies die erforderlichen Mittel auf allen Ebenen. Großeinsätze bedeuten viel Personal, viele Einsatzstunden und damit viel Geld. Die Einsatzplanung hätte die Wahl, die Mehrarbeit sozusagen einzukalkulieren und damit zu rechnen, dass anfallende Mehrarbeit bezahlt werden muss. Oder sie setzt mehr Personen ein, also mehr Einsatzkräfte, die sich während der Ruhezeit der Kolleg:innen bereithalten. Dann könnte die Ruhezeit nicht als Arbeitszeit gelten. 

Die Entscheidung darüber, ob Mehrarbeit von weniger Personal oder schlicht mehr Personal eingesetzt wird, obliegt der Führungsebene. Sie prognostiziert bei der Planung von Großeinsätzen den Personalbedarf. Erwartet sie einen relativ ruhigen Einsatz, können auch die Einsatzkräfte in der Ruhezeit nicht mit einem Einsatz rechnen. Im Umkehrschluss müsste die Führung jedoch dann auch eine individuelle Gestaltung der Ruhezeit als Freizeit zulassen. Trifft sie aus der Sorge, die Lage könnte sich jederzeit zuspitzen Anordnungen, die die Ruhezeit einschränken, stellt sich die Ruhezeit für die Einsatzkräfte als Bereitschaftszeit dar.  

Nach der Entscheidung des OVG NRW muss sich die Polizeiführung darauf vorbereiten, ihr Personal bei Großeinsätzen großzügiger zu planen. In Ihre Abwägung muss sie jedoch neben der möglichen Brisanz des Einsatzgeschehens auch die tatsächliche Möglichkeit von Ruhezeiten beachten. Klarstellungen zu den Voraussetzungen trifft das BVerwG. Erst bei dem nächsten Großeinsatz werden wir sehen, ob und ggf. Wie gut diese Vorgaben in der Praxis umgesetzt werden können. 

Die Autorin Sarah Nußbaum ist Rechtsanwältin und Fachanwältin für Verwaltungsrecht in der Hotstegs Rechtsanwaltsgesellschaft mbH, Düsseldorf. Die Kanzlei ist auf das öffentliche Dienstrecht, insbesondere Beamten- und Disziplinarrecht spezialisiert.