Ressourcen, Umwelt und Welthandelsrecht: Klatsche für chinesische Exportbeschränkungen

Im Rechtsstreit zwischen dem Westen und China um Ausfuhrbeschränkungen unter anderem für sogenannte seltene Erden hat Peking auch in zweiter Instanz eine Niederlage erlitten. Die Welthandelsorganisation (WTO) bestätigte durch ihre zweite Gerichtsinstanz, den Appellate Body, das erstinstanzliche Urteil eines Panels, das China Beschränkungen und Zölle für wichtige Rohstoffe wie Silizium und Zink untersagt hatte.

Diese Rohstoffe spielen etwa für Erneuerbare-Energien-Anlagen wie Solarpanels und Windräder sowie für die Herstellung von Handys und Laptops eine Rolle. Der Zugang zu ihnen ist daher wirtschaftlich von großer Bedeutung. Gleichzeitig sind sie in der Tat endlich und werden zunehmend knapp, mit potenziell schwerwiegenden Folgen. Allerdings müssen ausländische Unternehmen aufgrund der chinesischen Rechtslage bislang viel mehr für die begehrten Rohstoffe zahlen als die einheimischen Hersteller.

Das chinesische Handelsministerium hat nun angekündigt, sich der Entscheidung des Appelate Bodys zu beugen. Täte China dies nicht, wären die Prozessgegner nach dem Welthandelsrecht allerdings auch ermächtigt, ihrerseits Handelssanktionen gegen zu verhängen, um Peking zur Anerkennung des WTO-Urteils zu bewegen.

Keine Beschränkungen nur zum Vorteil einheimischer Unternehmen

Urteile des Appellate Body erstrecken sich regelmäßig über viele hundert Seiten und lassen sich daher nur schwer in Kurzform wiedergeben. Vorliegend ging es rechtlich im Kern darum, ob die Freihandelsgebote aus dem GATT als dem wichtigsten WTO-Freihandelsabkommen und dem Beitrittsprotokoll Chinas zur WTO eine Handelsbeschränkung für bestimmte Ressourcen zulassen oder nicht. Konkret stellte sich dabei auch die Frage, ob Artikel XI und Art. XX GATT angesichts der ausdrücklichen Verpflichtungen zur Marktöffnung in dem chinesischen WTO-Beitrittsprotokoll überhaupt anwendbar sind.

Dass Artikel XI GATT keine Rechtfertigung für Handelseinschränkungen bereithielt, war dabei noch relativ offensichtlich. Diese Norm betrifft nur Exportbeschränkungen im Falle "vorübergehender" Knappheitslagen. Artikel XX GATT ermöglicht dagegen generell Handelsbeschränkungen zum Schutz erschöpflicher Ressourcen, sofern einige Bedingungen erfüllt sind. Eine davon ist, dass es bei den Beschränkungen nicht in Wirklichkeit um Protektionismus gehen darf, also um Vorteile für einheimische Unternehmen.

Unter anderem das hat die WTO China wohl letztlich unterstellt. Denn eine flächendeckende Ressourcenschonungs-Politik auch für den einheimischen Markt existiert in China, soweit ersichtlich, in der Tat nur sehr bedingt. In Wirklichkeit geht es wohl tatsächlich darum, die eigenen Unternehmen zu stärken und einen Teil der Ressourcen noch eine Weile zurückzuhalten. Dann kann man nämlich von den weltweit steigenden Preisen solcher essentiellen Rohstoffe profitieren.

Öffentliche Ressourcenpreise statt Exportschranken

Ob die WTO mit dem Urteil ihr Ziel erreicht, ist fraglich. Denn China wird möglicherweise versuchen, auf anderen Wegen Rohstoffexporte zu behindern. So könnten die meist staatlichen chinesischen Ressourcenabbau-Unternehmen über langfristige Lieferverträge mit inländischen Technologieherstellern gleichwohl der internationalen Nachfrage ausweichen. Ob dies dann wiederum WTO-rechtlich beanstandet werden kann, erscheint offen. Letztlich stößt auch die Welthandelsorganisation als vergleichsweise mächtiges Völkerrechtsregime hier außerdem auf das Problem, dass die Durchsetzung ihrer Rechtsansichten eben doch schwieriger ist als bei Rechtsstreitigkeiten innerhalb eines Nationalstaates.

Ressourcenschonung ohne Protektionismus funktioniert letztlich nicht über Exportschranken, sondern nur über öffentliche Ressourcenpreise. Infrage kommen dafür Abgaben oder Zertifikatmarktsysteme wie beim Treibhausgas-Emissionshandel. Solche Systeme setzen allerdings mehr inhaltliche Strenge – also eine höhere Abgabe oder ein strengeres Reduktionsziel bei einem Zertifikatmarkt – voraus. Der bisherige völker- und europarechtliche Klimaschutz hat das nicht geleistet. Außerdem bietet er zu viele Umgehungsmöglichkeiten.

Würde man solche Systeme sukzessive global etablieren, schlüge man drei Fliegen mit einer Klappe: Man würde einen sorgsameren Umgang mit essentiellen Ressourcen für Zukunftstechnologien fördern – was beispielsweise mehr Recycling erschöpflicher Ressourcen, aber teilweise auch Verzicht auf immer neue Konsumgüter etwa bei der Unterhaltungselektronik einschließen könnte. Weiterhin würde man die internationale Ordnung einem echten Rechtssystem näherbringen. Und zuletzt würde man finanzielle Mittel generieren, um einen Interessenausgleich zwischen den alten Industriestaaten, aufstrebenden Schwellenländern wie China und den Entwicklungsländern zu ermöglichen.

Prof. Dr. Felix Ekardt, LL.M., M.A. Jurist, Philosoph und Soziologe, Universität Rostock, Leiter der Forschungsstelle Nachhaltigkeit und Klimapolitik, ist politikberatend national und international im Klimaschutz tätig und arbeitet vor allem in den Bereichen Energie- und Klimaschutzrecht, WTO-Recht, Gerechtigkeits- und Menschenrechtstheorie und transdisziplinäre Nachhaltigkeitsforschung.