Verfassungsschutz: Wer dele­giti­miert hier wen?

"Eine Kette des Versagens hat dazu geführt, dass am 14. und 15. Juli 2021 im Ahrtal 134 Menschen ums Leben kamen und zahlreiche weitere schwer verletzt wurden. So viel ist ein Jahr später klar." Das schrieb die Frankfurter Rundschau im Sommer 2022. Inzwischen scheint das allgemeiner Konsens zu sein, und seit der Veröffentlichung von Polizeivideos aus der Katastrophennacht und dem Rücktritt des rheinland-pfälzischen Innenministers Lewentz Anfang Oktober 2022 gibt es kaum Zweifel mehr, dass die Landesregierung in das Versagen bei der Ahrtal-Katastrophe involviert war. Von "Behördenversagen", "Staatsversagen" oder schlicht vom "Versagen" der verantwortlichen Politiker ist jetzt in vielen Presseberichten die Rede. 

Noch vor wenigen Monaten – nämlich im Verfassungsschutzbericht (VSB) 2021, der am 7. Juni 2022 der Öffentlichkeit vorgestellt wurde - wurden Menschen, die damals schon so geredet haben, vom Verfassungsschutz als Extremisten angeprangert. Im VSB 2021 hat das Bundesinnenministerium einen neuen, vom Verfassungsschutz kreierten "Phänomenbereich" vorgestellt, nämlich die "Verfassungsschutzrelevante Delegitimierung des Staates". Extremisten im Sinne des Verfassungsschutzes sind seither nicht nur Rechts- und Linksextremisten, sondern auch "Delegitimierer". Wer nach der Flutkatastrophe "aktiv den Eindruck" erweckte, dass staatliche Stellen mit der Bewältigung der Lage "komplett überfordert gewesen seien", wollte damit nach Auffassung des Verfassungsschutzes auf die Delegitimierung des demokratischen Staates hinwirken und bot so einen Anhaltspunkt dafür, Extremist zu sein. 

Von der Kritik zum Extremismus? 

Kritik an Regierung und Verwaltung soll extremistisch sein? Wer versuchen will, dies nachzuvollziehen, muss sich mit der Konzeption der "verfassungsschutzrelevanten Delegitimierung des Staates" vertraut machen. Der VSB 2021 skizziert sie so: 

"Die Akteure dieses Phänomenbereichs zielen dabei darauf ab, wesentliche Verfassungsgrundsätze außer Geltung zu setzen oder die Funktionsfähigkeit des Staates oder seiner Einrichtungen erheblich zu beeinträchtigen. Sie machen demokratische Entscheidungsprozesse und Institutionen von Legislative, Exekutive und Judikative verächtlich, sprechen ihnen öffentlich die Legitimität ab und rufen zum Ignorieren behördlicher oder gerichtlicher Anordnungen und Entscheidungen auf. Diese Form der Delegitimierung erfolgt meist nicht durch eine unmittelbare Infragestellung der Demokratie als solche, sondern über eine ständige Agitation gegen und Verächtlichmachung von demokratisch legitimierten Repräsentantinnen und Repräsentanten sowie Institutionen des Staates und ihrer Entscheidungen. Hierdurch kann das Vertrauen in das staatliche System insgesamt erschüttert und dessen Funktionsfähigkeit beeinträchtigt werden. Eine derartige Agitation steht im Widerspruch zu elementaren Verfassungsgrundsätzen wie dem Demokratieprinzip oder dem Rechtsstaatsprinzip." 

Wer Demokratie oder Rechtsstaat beseitigen will, ist Verfassungsfeind – das steht außer Frage. Wer diesen Verfassungsprinzipien und den sie in die politische Wirklichkeit umsetzenden Institutionen die Legitimität abspricht, erweckt jedenfalls den Eindruck, eine Beseitigungsintention zu haben. Insoweit ist der Grundgedanke des Konzepts verständlich – auch wenn einzelne oder auch in Gruppen tätige Menschen gar nicht in der Lage sind, den Staat zu delegitimieren. Der Staat ist aus der Perspektive des Grundgesetzes objektiv legitim, solange er den Anforderungen des Artikels 79 Absatz 3 GG genügt, also insbesondere demokratisch und rechtsstaatlich ist. Und er ist subjektiv legitim, wenn er vom Subjekt der Demokratie, dem Volk, als legitim angesehen wird. Einzelne oder Gruppen können ihm die objektive Legitimität nicht nehmen, sondern allenfalls den Versuch machen, die in der Bevölkerung vorhandenen Legitimitätsüberzeugungen zu erschüttern. Wer diesen Versuch macht – so weit kann man dem Verfassungsschutz folgen –, liefert einen Anhaltspunkt dafür, dass er fundamentale Verfassungsprinzipien beseitigen will. Denn der Verfassungsstaat lebt davon, dass er als legitim akzeptiert wird. 

Der Verfassungsschutz aber verwechselt Kritik an der Regierung mit Kritik am Demokratie- und am Rechtsstaatsprinzip. Er sieht "eine ständige Agitation gegen und Verächtlichmachung von demokratisch legitimierten Repräsentantinnen und Repräsentanten" als Delegitimierung des Staates und deshalb als verfassungsfeindlich an. Mit diesem Vokabular weicht er die Grenzen juristisch fassbarer Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung auf und ermächtigt sich selbst dazu, oppositionelle Bestrebungen als extremistische Bestrebungen zu bewerten. Im demokratischen Staat gehört es zum Wesen der Opposition, Kritik an der Regierung zu üben. Es ist das verfassungsrechtlich verbürgte Recht der – parlamentarischen und der außerparlamentarischen – Opposition, alles zu kritisieren, was die Regierung macht – ob diese Kritik berechtigt ist oder nicht. Ob sie berechtigt ist oder nicht, entscheidet nicht der Verfassungsschutz, sondern das entscheidet jeder für sich, insbesondere an der Wahlurne.  

Wenn der Verfassungsschutz von "Agitation" statt von Kritik spricht, dann ist das eine Parteinahme für die Regierung. Jeder ist berechtigt, auch heftige Kritik an der Regierung zu üben. Kritik ist das Lebenselixier der Demokratie. Sie als "Agitation" zu verunglimpfen, steht dem Verfassungsschutz nicht zu. "Ständige" Kritik ist nicht nur erlaubt, sondern wird von der demokratischen Opposition geradezu erwartet. Nur mit These und Antithese, Kritik und Gegenkritik entfaltet sich ein demokratischer Diskurs.  

Was heißt "Verächtlichmachen"? 

Es bleibt also das "Verächtlichmachen". Wer die „demokratisch legitimierten Repräsentantinnen und Repräsentanten“ verächtlich macht – ist der Extremist? Vielleicht ja. Das Bundesverfassungsgericht hat vor vielen Jahren – im SRP-Urteil von 1952 – gesagt, wenn eine Partei die anderen Parteien derart verunglimpfe, dass ihnen damit implizit die Daseinsberechtigung abgesprochen werde, dann werde damit das Mehrparteiensystem angegriffen. Und dieses ist ja integraler Bestandteil der Demokratie. Hiernach ist nicht Kritik – auch nicht heftige, polemische und ständig wiederholte Kritik – an Parteien, Politikern, Amtsinhabern als solche verfassungsfeindlich, sondern verfassungsfeindlich ist sie nur dann, wenn sie sich ihrem Inhalt (nicht notwendig ihrem Wortlaut) nach gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung richtet.  

Mit dem "Verächtlichmachen" hat der Verfassungsschutz einen Gummibegriff gewählt, der sich beliebig biegen lässt. Wird die Außenministerin "verächtlich gemacht", wenn jemand sich über ihre häufigen Sprachschnitzer mockiert? Und ist es ein "Verächtlichmachen", wenn der Eindruck erweckt wird, das staatliche Krisenmangement sei bei der Ahrtal-Katastrophe "komplett überfordert" gewesen? Im VSB 2021 wird letzteres anscheinend bejaht. Dies zeigt: Der Verfassungsschutz beschränkt sich in der Praxis nicht darauf, solche Äußerungen als "delegitimierend" anzuprangern, mit denen implizit die Demokratie angegriffen wird. Sondern er wertet bereits heftige Kritik an der Regierungspolitik – zumindest bei "ständiger Agitation" – als delegitimierend und daher extremistisch. Wenn Bundesinnenministerium und Bundesamt für Verfassungsschutz der Meinung sind, dass der Staat und seine Institutionen schon dann in ihrer Legitimität infrage gestellt werden, wenn jemand in bezug auf eine konkrete Situation von "Versagen" oder "Totalversagen" der politisch Verantwortlichen spricht, dann haben sie nicht verstanden, was das Demokratieprinzip ausmacht.  

Es kann auch nicht darauf ankommen, ob der gegen die Regierung gerichtete Vorwurf des Versagens berechtigt ist oder nicht. Das Innenministerium (oder der ihm unterstellte Verfassungsschutz) ist kein Wahrheitsministerium. Ob ein politischer Vorwurf berechtigt ist oder nicht, ist in der Demokratie Sache des politischen Streits, nicht obrigkeitlicher Entscheidung. 

Falsches Design im Verfassungsschutzbericht 

Das Konzept "verfassungsschutzrelevante Delegitimierung des Staates" hat einen berechtigten Kern. Der ist nicht neu. Die Gefahr dieses Konzepts und des neuen "Phänomenbereichs" besteht in seiner Überdehnung, die in der vom Verfassungsschutz gewählten Begrifflichkeit – "ständige Agitation", "Verächtlichmachung" – angelegt ist. Wenn der Verfassungsschutz heftige Kritik an der Regierungspolitik als "delegitimierend" und daher extremistisch aus dem demokratischen Diskurs verdrängen will, dann verfehlt er nicht nur seine Aufgabe, sondern wird damit selbst zum Problem für die Demokratie. Die Regierung muss Kritik aushalten. Und sie kann Kritik, die sie für unberechtigt hält, selbstverständlich – mit Gegenkritik – zurückweisen. Die Möglichkeit freier Kritik an der Ausübung von Staatsgewalt durch staatliche Funktionsträger gehört zur Essenz der Demokratie. Mit der Anprangerung "ständiger Agitation" gegen die Regierung als angeblich den demokratischen Staat delegitimierend versucht der Verfassungsschutz, oppositionelle Strömungen zu delegitimieren. Solche hoheitlichen Eingriffe in den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung sind mit dem Demokratieprinzip und mit der Meinungsfreiheit unvereinbar. 

Anlass für die Schaffung des neuen "Phänomenbereichs" war für den Verfassungsschutz die "Querdenken"-Bewegung, die weder als rechts noch als links eingeordnet werden kann. Innerhalb dieser Bewegung gibt es in der Tat auch Akteure, die einen ganz anderen Staat mit einer ganz anderen Verfassung wollen und die zu Recht in das Visier des Verfassungsschutzes geraten sind. Der Verfassungsschutz sagt zwar, dass es ihm nicht darum gehe, "legitime" Protestaktionen gegen die Corona-Maßnahmen zu diskreditieren. Aber im demokratischen Staat ist grundsätzlich jeder Protest gegen Regierungsmaßnahmen legitim. Das Konzept der "verfassungsschutzrelevanten Delegitimierung des Staates" hat ein falsches Design, wenn es "ständige Agitation und Verächtlichmachung" als entscheidende Kriterien für extremistisches Verhalten herausstellt. Hier werden die Weichen für eine Bewertungspraxis gestellt, die jede Protestbewegung als angeblich den Staat delegitimierend anprangern kann. Das ist undemokratisch, muss korrigiert werden und darf sich im nächsten Verfassungsschutzbericht nicht wiederholen. 

Eine Verlegenheitskategorie? 

Das Konzept des neuen Phänomenbereichs "Delegitimierung" ist übrigens aus noch einem anderen Grunde misslungen: Die herkömmlichen Phänomenbereiche orientieren sich an den Inhalten politischer Strömungen beziehungsweise Ideologien: rechts, links, islamistisch usw. Diese Inhalte sind zwar verfassungsrechtlich irrelevant – es kommt allein darauf an, ob jemand die freiheitliche demokratische Grundordnung beseitigen will, nicht auf die politischen Motive für diese Absicht. Dennoch ist die Kategorisierung nach politischen Strömungen für die Observierungsarbeit und für die Einschätzung der Gefahrenpotentiale sinnvoll. "Delegitimierung" ist aber keine politische Strömung, kein politischer Inhalt, sondern eine Methode.  

"Delegitimierung" in dem Sinne, wie der Verfassungsschutz sie versteht, gibt es auch im Rechts-, im Links-, im islamistischen Extremismus oder bei den "Reichsbürgern", die im Verfassungsschutzbericht als eigene Kategorie geführt werden. Der neue Phänomenbereich muss wohl als Verlegenheitskategorie verstanden werden, die gewählt wurde, weil den Verfassungsschützern keine inhaltliche Beschreibung einfiel. Von der inhaltlichen auf eine methodische Kategorisierung zu wechseln, ist aber irreführend und führt zu Friktionen in der Verfassungsschutzarbeit. Wenn sich extremistische Bestrebungen nicht in die überkommenen Kategorien einordnen lassen, ist es sinnvoller, sie als "Sonstige" zu erfassen und innerhalb dieser Auffangkategorie konkreter zu beschreiben. 

Der Autor ist emeritierter Professor für Öffentliches Recht an der Universität Freiburg im Breisgau.