Berlin setzt EU-Sanktionen gegen Russisches Haus nicht um: Kreml-Pro­pa­ganda im Herzen der Haupt­stadt

In der Berliner Friedrichstraße steht ein Russisches Haus, doch nicht irgendeines: Die 1984 als Sowjetisches Haus der Wissenschaft und Kultur eröffnete und heute vom russischen Außenministerium gesteuerte Einrichtung verfügt über eine stolze Nutzfläche von 29.000 m². Sie gilt damit als größte russische Auslandseinrichtung dieser Art. In ihr befinden sich insbesondere ein Kino, eine Bibliothek, ein Sprachzentrum sowie zahlreiche Räume für Kulturveranstaltungen. Putins Russland will sich dort von seiner scheinbar angenehmen Seite zeigen.

Russische Propaganda mitten in Berlin

Der Instagram-Account des Russischen Hauses ist prall gefüllt mit Werbung für aktuelle Veranstaltungen: Das Kino etwa zeigt zeitgenössische russische sowie klassische sowjetische Filmproduktionen, im Tolstoi-Saal ist eine Ausstellung historischer Plakate der sowjetischen Reiseagentur Intourist zu sehen, und erst am 2. Dezember fand der Song-Wettbewerb "Berliner Perle" statt, der sich wohl als eine Art Gegenentwurf zum Eurovision Song Contest versteht, auf dem sich homophobe Russen anscheinend nicht mehr wohl fühlen. 

Kreml-Kritiker halten den Export russischer Kultur für eine der wichtigsten Propagandawaffen Moskaus. Für regierungskritische Stimmen ist im Veranstaltungsprogramm des Russischen Hauses kein Platz. Und auch der Angriffskrieg gegen die Ukraine findet im Eventkalender der Einrichtung keinen Widerhall. Recherchen des Berliner Journalisten Peter Althaus deckten vielmehr auf, dass das dortige Filmtheater auch Propagandaproduktionen des in der Europäischen Union abgeschalteten Sender RT zeigt, in dem Ukrainer als Nazis verunglimpft werden – ein Topos, der Russland als Legitimation für seinen völkerrechtswidrigen Überfall dient. 

 

Schon seit Juni fordert eine ukrainische Aktivistin in einer Petition, das Russische Haus zu schließen, weil es eine Normalität suggeriert, die es nicht gibt. Als Väterchen Frost, eine Art russischer Weihnachtsmann, am 29. November den Weihnachtsbaum vor der Einrichtung feierlich entzündete, rief Vitsche, ein Berliner Verein junger Ukrainerinnen und Ukrainer, zu einer Protestveranstaltung auf, um das scheinbar friedliche Treiben in Kontrast zu setzen mit Russlands winterlicher Bombardierung der ukrainischen Zivilinfrastruktur.

Betreiberin steht auf Sanktionsliste

Der ungehinderte Weiterbetrieb der russischen Kulturbotschaft wirft Fragen auf, insbesondere vor dem Hintergrund der EU-Russlandsanktionen. Nach dem deutsch-russischen Abkommen über die Tätigkeit von Kultur- und Informationszentren vom 4. September 2013 wird das Russische Haus von der "Agentur für Angelegenheiten der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten, der im Ausland ansässigen Landsleute sowie für internationale humanitäre Zusammenarbeit sic" betrieben, die kurz als "Rossotrudnitschestvo" firmiert. 

Dieser Rechtsträger des russischen Außenministeriums befindet sich seit dem 21.07.2022 auf der EU-Sanktionsliste für restriktive Maßnahmen. Nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 des Rates vom 17. März 2014 in der Fassung vom 14. November 2022 werden sämtliche wirtschaftlichen Ressourcen der in der Sanktionsliste aufgeführten natürlichen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen eingefroren. 

Unter "eingefroren" ist nach der Legaldefinition dieser EU-Verordnung die Verhinderung der Verwendung von wirtschaftlichen Ressourcen für den Erwerb von Geldern, Waren oder Dienstleistungen zu verstehen, was insbesondere den Verkauf, das Vermieten oder das Verpfänden dieser Ressourcen einschließt. Wirtschaftliche Ressourcen wiederum sind nach der Sanktionsverordnung Vermögenswerte jeder Art, insbesondere Immobilien, mit denen Einnahmen erzielt werden können. Die Hinweise des Bundeswirtschaftsministeriums stellen klar, dass die eingefrorenen wirtschaftlichen Ressourcen nicht mehr als Einkommensquelle genutzt werden dürfen. Umgekehrt ist es verboten, den von restriktiven Maßnahmen betroffenen natürlichen oder juristischen Personen Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung zu stellen.

Einnahmen aus Kulturbetrieb sanktionswidrig

Nach diesen Maßstäben liegt es nahe, dass der ungehinderte Weiterbetrieb des Russischen Hauses gegen die EU-Sanktionen verstößt: Dass Rossotrudnitschestvo mit dem dortigen Kulturprogramm auch Einnahmen erzielt, folgt schon daraus, dass man für viele der Veranstaltungen, für die unter anderem der Instagram-Account des Hauses wirbt, ein Ticket kaufen muss. Zudem bietet das Sprachzentrum des Russischen Hauses weiterhin kostenpflichtige Sprachkurse an. Darüber hinaus findet sich auf der Website des Hauses aktuell mindestens eine Stellenausschreibung, obwohl Rossotrudnitschestvo eigentlich keine Gehälter mehr zahlen dürfte aufgrund von Arbeitsverträgen, die nach der Aufnahme des Trägers in die Sanktionsliste geschlossen wurden. Eine LTO-Anfrage, wie man den Weiterbetrieb mit Blick auf die EU-Sanktionen beurteile, ließ die Einrichtung unbeantwortet.

Länder sind (noch) für Durchsetzung der Sanktionen zuständig 

Für die Durchsetzung der unmittelbar geltenden EU-Sanktionsverordnung sind die Nationalstaaten zuständig. Der Bund hat hierfür eigentlich bereits mit dem Sanktionsdurchsetzungsgesetz I vom 23. Mai 2022 die Rechtsgrundlagen in den §§ 9a ff. des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG) geschaffen. § 9a AWG räumt Behörden umfangreiche Befugnisse ein, um eingefrorene wirtschaftliche Ressourcen zu ermitteln und zu prüfen, ob sie sanktionswidrig genutzt werden. Kommt es zu Verstößen, können die eingefrorenen wirtschaftlichen Ressourcen nach § 9b AWG sichergestellt werden. 

Die ordnungsrechtliche Sicherstellung entspricht dabei im Wesentlichen der strafprozessualen Beschlagnahme. Die Länder, die zur Ausführung der Bundesgesetze grundsätzlich berufen sind (Art. 83 GG), bestimmen gemäß § 13 Abs. 2a AWG, welche Behörden unter anderem für Sicherstellungsmaßnahmen nach § 9b AWG zuständig sind. Berlin hat eine solche Bestimmung aber nicht getroffen. Zuständig für Überwachung und Durchsetzung der Sanktionen ist daher nach allgemeinen Regeln das Bezirksamt Mitte von Berlin (§§ 1 Abs. 1 Satz 1, 2 Abs. 1 und 2 und Abs. 4 Satz 1 ASOG Bln i. V. m. Nr. 37 Abs. 2 ZustKat Ord Bln), wie die Berliner Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe auf LTO-Nachfrage bestätigte. 

 

Der Mitteilung der Senatswirtschaftsverwaltung zufolge hat das Land Berlin zur administrativen Unterstützung der Bezirksämter eine Task Force zur Sanktionskoordination gegründet. Neben der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe, die hierfür die Funktion einer Geschäftsstelle übernommen hat, sind darin zusätzlich die Senatsjustizverwaltung, die Senatskanzlei, das Landeskriminalamt und das Finanzamt für Fahndung und Strafsachen vertreten. Behördlich zuständig bleibt gleichwohl das örtliche Bezirksamt. Doch niemand handelt, weder Task Force noch Bezirksamt. 

Effet utile verlangt Durchsetzung der Sanktionen

Die Entscheidung zum Eingriff steht zwar im pflichtgemäßen Ermessen des Bezirksamts. Ermessensleitend hat dabei aber vor allem der Gedanke der Effektivität der Sanktionsdurchsetzung zu sein. Ermessensfehlerhaft wäre es dagegen, von der Sanktionsdurchsetzung nur deshalb abzusehen, weil sie zu negativen Reaktionen des Kremls führen könnte – im Fall des Russischen Hauses etwa der Schließung der deutschen Goethe-Institute in der Russischen Föderation. Denn über solche Erwägungen ist bereits auf der Ebene des Sanktionserlasses abschließend entschieden. Andernfalls könnten die Nationalstaaten von der Durchsetzung der EU-Sanktionen immer dann absehen, wenn es ihnen schaden könnte. Das wäre mit dem unionsrechtlichen Prinzip des effet utile nicht zu vereinbaren. 

Das Verwaltungsgericht Berlin ging deshalb im Fall eines vom nordkoreanischen Regime betriebenen Hostels davon aus, dass das Ermessen der Behörde sogar auf Null reduziert ist, also keine andere Entscheidung als das Eingreifen rechtmäßig sein kann. Da die Sanktionen eine Reaktion auf die seit 2014 andauernde russische Invasion in der Ukraine sind, streitet schließlich auch das verfassungsrechtliche Verbot des Angriffskriegs (Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG) für ein Einschreiten bei Verstößen. 

Berliner Behörden handeln nicht

LTO wollte daher von den Berliner Behörden wissen, warum sie von ihren Befugnissen bislang offenbar keinen Gebrauch gemacht haben. Doch Anfragen an die Senatskanzlei, die Senatsverwaltungen für Inneres, für Wirtschaft sowie für Justiz sowie das örtlich zuständige Bezirksamt Mitte blieben über Tage unbeantwortet. Erst auf beharrliche Nachfrage nahm die Senatsverwaltung für Wirtschaft Stellung. Dort stellt man sich aber auf den Standpunkt, die Durchsetzung der Sanktionen sei in erster Linie Sache der Staatsanwaltschaft: "Kommen die Bezirke zu dem Ergebnis, dass eine Straftat vorliegt (etwa nicht gemeldetes Sanktionsvermögen), so sind die Strafverfolgungsbehörden zuständig", teilte die Senatsverwaltung LTO mit. Die Bezirksämter sollen demnach nur tätig werden, wenn kein Verdacht auf eine Straftat vorliegt.

Richtig ist, dass schon die Nichtanmeldung von wirtschaftlichen Ressourcen, die von den Sanktionen betroffen sind, nach §§ 23a Abs. 1, 18 Abs. 5b Satz 1 AWG eine Straftat darstellen kann. Auch könnte Strafverfolgung noch intensivere Maßnahmen ermöglichen, wie etwa die Einziehung der wirtschaftlichen Ressourcen nach den §§ 74 ff. StGB.

Ob das Bezirksamt Mitte aber überhaupt ordnungsbehördliche Ermittlungen wegen des Russischen Hauses aufgenommen oder gar einen entsprechenden Tatverdacht an die Staatsanwaltschaft gemeldet hat, lässt die Stellungnahme der Senatswirtschaftsverwaltung offen. Die Generalstaatsanwaltschaft Berlin teilte jedenfalls auf LTO-Anfrage mit, es würden in der Hauptstadt derzeit keine Ermittlungsverfahren wegen Verstößen gegen das AWG geführt.

Vor allem aber ist nicht klar, warum der Verdacht auf eine Straftat es ausschließen soll, dass neben der repressiven Strafverfolgung zusätzlich die zuständigen Ordnungsbehörden gefahrenabwehrrechtlich nach den §§ 9a ff. AWG tätig werden.

 

Ein bisschen riecht die Sache nach dem guten alten Beamtenmikado: Wer sich zuerst bewegt, verliert. Doch über das Zuständigkeitswirrwarr kann sich eigentlich nur das Moskauer Regime freuen. So frohlockt denn auch die russische Botschaft auf Twitter, dass eine umfassende Sicherstellung eingefrorener Vermögenswerte bislang ausbleibt.

Bund zieht Sanktionsdurchsetzung an sich

Der Bundesgesetzgeber erweckt jetzt zumindest den Eindruck, derlei Untätigkeit nicht länger hinnehmen zu wollen. Mit dem vom Bundestag am 1. Dezember 2022 verabschiedeten Sanktionsdurchsetzungsgesetz II sollen die gerade erst geschaffenen Befugnisse den Ländern wieder entzogen und bei einer Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung auf Bundesebene gebündelt werden, soweit nicht das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) oder die Deutsche Bundesbank (BBk) zuständig sind. In der Gesetzesbegründung heißt es hierzu, die Erfahrung mit den Sanktionen habe gezeigt, "dass auf Vollzugsebene strukturelle Verbesserungen notwendig sind".

Etwas weniger euphemistisch könnte man formulieren, dass die Durchsetzung der Sanktionen im Berliner Verwaltungssumpf stecken geblieben ist. Die erforderliche Zustimmung des Bundesrats zu dem aktuellen Gesetzesvorhaben wird für den 16. Dezember 2022 erwartet, es soll dann zeitnah in Kraft treten. Geht es nach dem Willen der Justizminister von Frankreich und Deutschland, sollen auch die Kompetenzen der Strafverfolgung im Zusammenhang mit Sanktionsverstößen bei der Europäischen Staatsanwaltschaft gebündelt werden, wie die beiden in einem Gastbeitrag für LTO erläuterten.

Es bleibt abzuwarten, ob und vor allem wann sich die Hoffnung auf eine effektivere Sanktionsdurchsetzung tatsächlich erfüllt. Das Land Berlin macht es sich derweil wohl bequem: Die dortigen Behörden lassen aktuell keinen wirklichen Enthusiasmus erkennen, bis zur Konzentration der Befugnisse beim Bund noch Sanktionsverstöße aufdecken und eingefrorene russische Assets sicherstellen zu wollen.

Bittere Bilanz

Die Bilanz fällt entsprechend bitter aus. In rund zwei Monaten jährt sich der russische Großangriff auf die Ukraine zum ersten Mal. Deutschland hat gemeinsam mit seinen europäischen Partnern umfangreiche Sanktionen beschlossen, um der Aggression etwas entgegenzusetzen. Doch unter den Augen der dysfunktionalen Berliner Verwaltung kann selbst eine sanktionierte Einrichtung wie das Russische Haus einfach weitermachen wie bisher. Kreml-Propaganda im Herzen der Hauptstadt – während Russlands Streitkräfte die ukrainische Zivilbevölkerung bombardieren.