Politisches Patt in NRW: Nur noch Verwaltung

Mit dem Zusammentritt des neuen Landtages am 9. Juni endete gemäß Art. 62 Abs. 2 Verfassung NRW automatisch das Amt von Ministerpräsident Rüttgers und seiner Landesregierung. Einigermaßen überrascht hat daher die Öffentlichkeit in den vergangenen Tagen das vorläufige Ende der Koalitionsverhandlungen in NRW zur Kenntnis genommen. Denn nach Lage der Dinge ist damit vorläufig auch keine Neuwahl eines Ministerpräsidenten im Landtag zu erwarten.

Die Verfassung rechnet allerdings mit derartigen Unpässlichkeiten des politischen Betriebes und ordnet in Art. 62 Abs. 3 an, dass der Ministerpräsident und die Mitglieder der Landesregierung auch nach Beendigung ihres Amtes bis zur Amtsübernahme des Nachfolgers die Geschäfte weiter führen müssen. Diese Notlösung hat aber nicht nur einen Pferdefuß.

Keine neuen Minister

Scheitert die Neuwahl eines Ministerpräsidenten durch den neuen Landtag, leidet der dann geschäftsführend im Amt bleibende alte Ministerpräsident unter einer wesentlichen Beschränkung seiner Befugnisse: In NRW ist der Ministerpräsident normalerweise vom Vertrauen des Landtages abhängig, der ihn wählt. Die Minister der Landesregierung ihrerseits sind vom Vertrauen des Ministerpräsidenten abhängig, sie werden von ihm ernannt und entlassen.

Die Legitimationskette reicht also vom Bürger über den Landtag und den Ministerpräsidenten bis hin zu den Mitgliedern der Landesregierung. Diese Kette ist für den geschäftsführenden Ministerpräsidenten durchbrochen, da der neue Landtag ihm nicht per Wahl das Vertrauen ausgesprochen hat. Er kann daher Minister weder entlassen noch ernennen.
Jürgen Rüttgers muss also mit seiner alten Truppe weitermachen, solange er nur geschäftsführend amtiert. Er kann also keine politischen Akzente durch eine Kabinettsumbildung setzen.

Keine neue Haushaltspolitik

Einer noch bedeutenderen Einschränkung unterliegen alle Regierungen ohne Landtagsmehrheit auf dem Feld der Finanzen: Nach Art. 81 Verfassung NRW ist der Haushaltsplan des Landes für das kommende Jahr als Gesetz durch den Landtag zu verabschieden.

Da Rüttgers keine Mehrheit im Landtag hat, ist dieser Weg für ihn kaum gangbar. Ähnliche Schwierigkeiten träten aber auch auf, falls Frau Kraft doch eine rot-grüne Minderheitsregierung bildete. Jedenfalls gilt: Ohne Landtagsmehrheit kein neuer Haushaltsplan.

Allerdings hält die Landesverfassung auch hier mit Art. 82 eine Notlösung bereit: Kommt kein Haushaltsplan zustande, kann die Landesregierung nach Art. 82 Nr. 1 Verfassung NRW alle gesetzlich oder vertraglich bereits eingegangenen Verpflichtungen weiterhin erfüllen.

Sachlich notwendige Maßnahmen darf sie auch weiter finanzieren. Dies allerdings nur dann, wenn die Maßnahme bereits durch das vorherige Haushaltsgesetz mit Finanzmitteln ausgestattet wurde und ihre Fortführung aus tatsächlichen Gründen geboten ist. Die Verfassung führt hierzu bereits begonnene Bau- oder Beschaffungsvorhaben als Beispiele an.

Auf der Ausgabenseite ist die Landesregierung somit auf die Fortführung der bereits eingeschlagenen Haushaltslinie beschränkt. Eigene Akzente kann sie dagegen nicht setzen.

Auf der Einnahmeseite können Kredite nach Art. 82 Nr. 2 Verfassung NRW nur aufgenommen werden, soweit die im alten Haushaltsplan eingestellten Einnahmequellen nicht ausreichend sind, um die nach Nr. 1 beschränkten Ausgaben zu finanzieren. Auch hier kann die Landesregierung nur mit einer Mehrheit im Landtag eine eigene Politik gestalten.

Wege aus der Blockade

Die Landesverfassung hält verschiedene Mittel bereit, um eine solche politische Blockade zu überwinden und entweder eine handlungsfähige Regierung oder einen neuen Landtag zu erhalten.

Die Neuwahl eines Ministerpräsidenten erfordert gem. Art. 52 Abs. 1 Verfassung NRW die absolute Mehrheit der Mitglieder des Landtages. Der normale Weg zur Beschaffung dieser Mehrheit führt über Koalitionsverhandlungen, die in die Bildung einer Regierung münden, in der alle Koalitionäre vertreten sind. Dies scheint bisher an unüberbrückbaren politischen Differenzen zwischen den Landtagsparteien zu scheitern.

Auch eine Minderheitsregierung wäre zur Wahl ihres Ministerpräsidenten auf dieselbe Mehrheit angewiesen. Allerdings fehlt es an der personellen Einbindung von Vertretern aller unterstützenden Fraktionen in die Landesregierung. Weil es damit an einem wesentlichen Mittel der Disziplinierung und inhaltlichen Abstimmung gegenüber einem Teil der Landtagsmehrheit mangelt, gilt diese Regierungsform als instabil und ist in der Bundesrepublik bisher selten gewählt worden.

Allerdings ist gerade wegen der geringeren politischen Integration eine Mehrheit zur Wahl des Ministerpräsidenten eventuell leichter herzustellen. Nach Medieninformationen gibt es gegenwärtig wohl Bestrebungen in Richtung einer rot-grünen Minderheitsregierung unter Frau Kraft, die zu ihrer Wahl vermutlich auf Stimmen der Linken angewiesen wäre.

Hingegen ist der Weg zur Ablösung von Jürgen Rüttgers über ein konstruktives Misstrauensvotum nach Art. 61 Verfassung NRW versperrt, da der neue Landtag dem geschäftsführenden Ministerpräsidenten Rüttgers noch nie durch Wahl das Vertrauen ausgesprochen hat.

Auflösung des Landtags – direkt oder durchs Hintertürchen

Scheint die politische Situation verfahren, kann der Landtag sich nach Art. 35 Verfassung NRW durch Beschluss mit absoluter Mehrheit auflösen, um Neuwahlen herbeizuführen. Allerdings scheinen die Landtagsparteien im Moment diesen Weg zu scheuen: Es wäre ein Eingeständnis der eigenen Unfähigkeit, das Problem der Regierungsbildung zu lösen. Wer in der öffentlichen Wahrnehmung die Verantwortung für unpopuläre Neuwahlen trägt, muss eine entsprechende Bestrafung an der Wahlurne befürchten.

Einem widerspenstigen Landtag gegenüber gibt Art. 68 Abs. 3 Verfassung NRW der Landesregierung ein unkonventionelles Mittel an die Hand: Die Regierung kann, auch wenn sie nur geschäftsführend im Amt ist, einen Gesetzesvorschlag beim Landtag einbringen, der dort mutmaßlich keine Mehrheit finden wird, in der Bevölkerung aber populär ist.

Lehnt der Landtag den Vorschlag ab, darf die Landesregierung ihn zum Gegenstand einer Volksentscheidung machen. Fällt die Volksentscheidung positiv aus, kann die Regierung den Landtag auflösen und so Neuwahlen herbeiführen. Im Falle einer negativen Entscheidung muss die Regierung allerdings zurücktreten, bleibt aber gem. Art. 62 Abs. 3 Verfassung NRW zunächst geschäftsführend im Amt.

Für eine Regierung ohne Mehrheit bietet dieser Weg die Chance, der Landtagsmehrheit die Verantwortung für die Neuwahlen zuzuschieben, in die sie dann selbst durch den gewonnenen Volksentscheid gestärkt gehen könnte. Art. 68 Abs. 3 gibt also der Regierung die Möglichkeit eines Befrei-ungsschlages. Für die Führung der regulären Regierungspolitik ist dieser Weg aber zu umständlich.

Politisches Patt

In einem parlamentarischen Regierungssystem wie in Nordrhein-Westfalen ist Regierungspolitik ohne Landtagsmehrheit kaum möglich. Besonders eine geschäftsführende Landesregierung wird auf die Rolle als bloße Verwaltungsspitze reduziert.

Umgekehrt hat auch die Gestaltung von Politik aus dem Landtag heraus gegen die Regierung kaum reelle Chancen: Dafür fehlt es dem Landtag am Zugriff auf die sachlichen, personellen und informationellen Ressourcen des Regierungsapparats. Die Ankündigung von Frau Kraft, aus dem Landtag heraus einen Politikwechsel zu erreichen, dürfte sich daher als leeres Versprechen erweisen.

Die Verantwortlichen in den Parteien sollten daher nicht zuviel kostbare Zeit verstreichen lassen, um eine neue, handlungsfähige Regierung zu bilden oder schlimmstenfalls Neuwahlen herbeizuführen.

Der Autor Sebastian Roßner ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für deutsches und europäisches Parteienrecht an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf.