Netzwerkdurchsetzungsgesetz: Facebook-Justiz statt wirksamer Strafverfolgung?
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Das Netzwerkdurchsetzungsgesetz wurde in den vergangenen Wochen vielfach als Kampfansage an Facebook bejubelt, oder als staatlicher Zensurversuch verschrien. Einen etwas unaufgeregteren Blick auf den Entwurf wagt Ulf Buermeyer.
Bereits seit Monaten wird eine angeregte Diskussion über "Hate Speech" und "Fake News" in sozialen Netzwerken geführt. Das Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz hat zunächst versucht, dem Problem mit Gesprächskreisen und freiwilligen Maßnahmen von Facebook und Co. beizukommen. Mitte März nun riss Minister Heiko Maas (SPD) offenbar der Geduldsfaden: Die Lösch-Praxis bei illegalen Inhalten insbesondere auf Facebook und Twitter sei unzureichend, daher müssten soziale Netzwerke per Gesetz gezwungen werden, ihre Plattformen reinzuhalten. Mittel der Wahl soll nach dem Vorschlag des BMJV ein neues "Gesetz zur Verbesserung der Rechtsdurchsetzung in sozialen Netzwerken" sein, kurz Netzwerkdurchsetzungsgesetz (NetzDG). Der Gesetzentwurf greift ein reales Problem auf und bringt einige innovative Ideen, wählt aber einen problematischen Grundansatz, indem er einseitig die Durchsetzung des Rechts privaten Akteuren auferlegt.
Die gute Nachricht zuerst: Heiko Maas will sich des Problems der Hassreden und der Fake News in sozialen Netzwerken annehmen, aber keine neuen Strafgesetze schaffen. Das ist richtig: Fake News sind bereits heute unter vielerlei Aspekten strafbar. Die Auschwitz-Lüge kann regelmäßig als Volksverhetzung sanktioniert werden, unwahre Behauptungen über Personen als Verleumdung oder als üble Nachrede. Sogar noch mehr Tatbestände stellen "Hate Speech" unter Strafe, etwa als öffentliche Aufforderung zu Straftaten, Volksverhetzung, Beleidigung oder Bedrohung. Der Spielraum des Gesetzgebers für weitere "Wahrheitspflichten" wäre im Lichte der Meinungsfreiheit minimal, die verfassungsrechtlichen Risiken hingegen immens.
So wenig beim materiellen Recht nachgebessert werden muss, so sehr mangelt es aber derzeit an dessen effektiver Durchsetzung. Hier hat sich das BMJV entschieden, das Augenmerk nahezu ausschließlich auf die Durchsetzung durch private Akteure – nämlich die Plattformen selber – zu legen. Eine wirksamere Strafverfolgung der Menschen, die Hass im Netz verbreiten, kommt im Gesetzentwurf hingegen kaum vor. Diese Schwerpunktsetzung ist verfehlt: Zum einen sollten nicht soziale Netzwerke, sondern die Justiz entscheiden, wo die Grenzen der erlaubten Meinungsäußerung verlaufen, zum anderen ist (bloßes) Löschen auch wenig effektiv, weil es nicht daran hindert, stets neue Hassbotschaften ins Netz zu stellen. Schließlich zeigt der Entwurf des BMJV aber auch innerhalb seines Regelungs-Ansatzes einige Schwächen, die der Korrektur bedürfen.
Zwei-Millionen-Grenze wird zu Streit über Nutzerzahlen führen
Der Gesetzentwurf beginnt mit einer Definition sozialer Netzwerke als mit Gewinnerzielungsabsicht betriebene "Plattformen im Internet ..., die es Nutzern ermöglichen, beliebige Inhalte mit anderen Nutzern auszutauschen, zu teilen oder der Öffentlichkeit zugänglich zu machen" (§ 1 Abs. 1). Hier wird man noch einmal nacharbeiten müssen, denn sonst drohen auch EMail-Anbieter darunter zu fallen, die offenkundig zum Austausch von Inhalten – nämlich E-Mails – mit anderen Nutzern geeignet sind.
Eine De-minimis-Klausel schließt Anbieter mit weniger als zwei Millionen Nutzern in Deutschland aus. Das führt zu einiger Unklarheit, weil technisch gar nicht einfach zu bestimmen ist, wann ein Nutzer als "im Inland" zählt. Vorzugswürdig wäre eine materielle Definition (etwa: "ein Netzwerk mit erheblichem Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung in Deutschland") sowie eine Ermächtigungsgrundlage für einen feststellenden Verwaltungsakt beispielsweise durch das Bundesamt für Justiz, um für den Rechtsverkehr insgesamt Klarheit zu schaffen. Dis bisher gewählte Lösung würde dazu führen, dass in jedem einzelnen Bußgeldverfahren nach dem NetzDG im Streit stehen könnte, ob eine Plattform überhaupt ein soziales Netzwerk im Sinne des Gesetzes ist.
Begrüßenswert ist, dass der NetzDG-E in § 2 eine Berichtspflicht etabliert, wie mit Beschwerden über rechtswidrige Inhalte umgegangen wird. Angesichts der großen Bedeutung sozialer Netzwerke für den demokratischen Diskurs sollte es sich von selbst verstehen, dass sie darüber Rechenschaft ablegen, welche Inhalte sie dulden und welche nicht.
NetzDG sanktioniert systemisches Versagen, nicht einzelne Fehler
Herzstück des NetzDG-E ist jedoch die Definition bestimmter prozeduraler Pflichten im Umgang mit Beschwerden über Inhalte: Nach § 3 NetzDG-E müssen soziale Netzwerke ein "wirksames und transparentes Verfahren" für den Umgang mit Beschwerden über rechtswidrige Inhalte vorhalten. Insbesondere müssen "offensichtlich rechtswidrige" Inhalte binnen 24 Stunden gelöscht oder gesperrt werden, einfach nur rechtwidrige Inhalte binnen einer Woche. Verwirrenderweise ist der Begriff des "rechtswidrigen" Inhalts im NetzDG indes anders zu bestimmen als überall sonst im deutschen Recht: Er umfasst nämlich nicht etwa einen Verstoß gegen die Rechtsordnung schlechthin, sondern lediglich einen Verstoß gegen die in § 1 Abs. 3 NetzDG-E abschließend aufgezählten Straftatbestände. Im NetzDG sollte daher konsequent eine andere Formulierung als "rechtswidrig" gewählt werden, wenn lediglich ein solcher Rechtsverstoß gemeint ist, etwa "rechtswidrig im Sinne des § 1 Absatz 3", da ansonsten Missverständnisse vorprogrammiert sind.
Die Berichts-Pflichten sowie die Anforderungen an ein effektives Beschwerdemanagement werden flankiert durch einen Katalog von Bußgeld-Tatbeständen (§ 4 Abs. 1 NetzDG). Diese erklären aber gerade nicht alle Verstöße gegen die Anforderungen an das Beschwerdemanagement zu Ordnungswidrigkeiten, insbesondere nicht Verstöße gegen die Reaktions-Fristen des § 3 Abs. 2 Nr. 2 und 3 NetzDG-E. Anders als in vielen medialen Reaktionen kolportiert kann also gerade nicht jede einzelne Fristüberschreitung verfolgt werden, sondern nur systemisches Versagen: Ordnungswidrig handelt, wer ein "Verfahren für den Umgang mit Beschwerden ... nicht, nicht richtig oder nicht vollständig vorhält". Das lässt die Frage offen, wann ein "Verfahren" so mangelhaft ist, dass es diesen Bußgeld-Tatbestand erfüllt: Muss die 24-Stunden-Hürde dazu 100 oder 1000 mal gerissen werden? Oder sind erst Fristverstöße in X % der Fälle ordnungswidrig? Diese Regelungstechnik dürfte zu jahrelangem Streit Anlass geben und würde eine wirksame Durchsetzung der Pflichten des § 3 NetzDG in weite Ferne rücken lassen.
2/3: Enormer bürokratischer Aufwand zur Verhängung von Bußgeldern
Dies gilt umso mehr, als § 4 Abs. 5 NetzDG der Bußgeldbehörde weitere Steine in den Weg legt: In jedem einzelnen Fall eines nicht rechtzeitig gelöschten oder gesperrten Inhalts ist sie verpflichtet, eine Vorab-Entscheidung eines Amtsgerichts einzuholen, ehe sie davon ausgehen darf, dass der Inhalt rechtswidrig im Sinne des § 1 Abs. 3 NetzDG-E ist. Zuvor muss sie dem betreffenden sozialen Netzwerk Gelegenheit zur Stellungnahme geben. Mit anderen Worten muss die Behörde hunderte von Vorabentscheidungsverfahren anstrengen und das Amtsgericht ebenso viele Beschlüsse fassen, ehe auch nur ein einziger Bußgeldbescheid ergehen kann.
Dieses monströs bürokratische Verfahren ist nach der Begründung des Entwurfs ersichtlich der anerkennenswerten Absicht geschuldet, kein staatliches Meinungswächtertum einzuführen, schießt aber weit über das Ziel hinaus: Die Bußgeldbehörde könnte stattdessen einfach einige hundert Fälle dokumentieren, in denen sie einen Verstoß annimmt, und einen Bußgeldbescheid erlassen. Der zuständige Amtsrichter müsste dann prüfen, ob das "Verfahren" des sozialen Netzwerks unzureichend war, und im Rahmen dieser Entscheidung ohnehin inzident auch über die Rechtmäßigkeit des vermeintlich zu löschenden Inhalts befinden. Ein Bedürfnis für eine doppelte gerichtliche Entscheidung über dieselbe Rechtsfrage ist hingegen nicht zu erkennen. Dies wäre aber zwingende Folge des NetzDG-E, denn die Vorabentscheidung soll ausdrücklich nur die Bußgeldbehörde, nicht aber das Gericht des Bußgeldverfahrens binden (§ 4 Abs. 5 Satz 5 Hs. 2 NetzDG-E).
Im Zweifel gegen die Meinungsfreiheit?
Schließlich lässt der Gesetzentwurf die Gefahr außer Acht, dass ein soziales Netzwerk aus Furcht vor Bußgeldern dazu übergehen könnte, auf eine rechtliche Prüfung zu verzichten und stattdessen Inhalte auf Zuruf zu löschen – ganz gleich, ob sie rechtswidrig sind oder nicht. Das NetzDG ließe dies zu, denn § 3 Abs. 2 Nr. 2 und 3 NetzDG verlangen von einem Netzwerk lediglich, dass es rechtwidrige Inhalte löscht, nicht aber, dass es rechtmäßige unberührt lässt. Dies erklärt sich vermutlich daraus, dass die derzeit relevanten Netzwerke eher zu wenig löschen, zeugt aber von mangelndem Problembewusstsein: Der Entwurf des NetzDG hätte absehbar erhebliche Auswirkungen auf die Meinungsfreiheit, insbesondere auf völlig legale, aber unpopuläre Meinungsäußerungen, die schnell mutwillige Lösch-Begehren auf sich ziehen. Damit schafft der Entwurf massive Anreize für "Overblocking" in sozialen Netzwerken.
Dem könnte der Entwurf begegnen, indem er verlangt, dass zwar rechtswidrige Inhalte gelöscht werden, rechtmäßige aber nicht. Dies würde freilich zu einigen Friktionen führen, weil sich die Hausregeln vieler sozialer Netzwerke nicht mit der Rechtslage in Deutschland decken, weswegen sie schon heute dazu neigen, völlig legale Inhalte zu löschen – ein Klassiker auf Facebook sind willkürlich gelöschte nicht sexualisierte Abbildungen der weiblichen Brust, etwa stillende Mütter. Dieser Herausforderung müsste sich der Gesetzgeber aber stellen, wenn er überhaupt ein Lösch-Konzept verfolgen will. Im Lichte von Art. 5 Abs. 1 des Grundgesetzes kann jedenfalls nicht möglichst schnelles, sondern allein möglichst treffsicheres Löschen das Ziel eines NetzDG sein.
3/3: Selbst perfekte Umsetzung des NetzDG wäre keine Lösung
Neben diesen legistischen Details verstört aus konzeptioneller Perspektive, dass das NetzDG praktisch ausschließlich auf Löschen durch soziale Netzwerke setzt, aber der Strafverfolgung von "Hass-Predigern" kaum Raum einräumt. Diese Schwerpunktsetzung droht den Zweck des Gesetzes zu gefährden: Selbst wenn in einer idealen Welt jedes einzelne soziale Netzwerk ein perfektes Lösch-System einrichten würde, so blieben eindeutig rechtswidrige Inhalte trotzdem bis zu 24 Stunden online, juristisch grenzwertige gar bis zu einer Woche. Selbst ein einziger Tag ist aber auf Facebook und Twitter eine halbe Ewigkeit; in der Timeline erscheinen ohnehin fast nur Posts, die in den letzten Minuten bis Stunden eingestellt wurden. Volksverhetzende Inhalte könnten so auch bei perfekter Umsetzung des NetzDG weitgehend ungestört verbreitet werden. Außerdem hindert nach dem Entwurf des NetzDG nichts und niemand einen fanatischen Hass-Prediger daran, immer neuen geistigen Unrat ins Netz zu schreiben.
Deswegen müsste eine effektive Bekämpfung von Hate Speech und Fake News vor allem bei deren Urhebern ansetzen: Die Verantwortlichen müssen wirksam strafrechtlich verfolgt werden. Dies scheitert bisher von allem an der fehlenden Kooperation zwischen sozialen Netzwerken und Strafverfolgungsbehörden: Auskünfte zu den Urhebern mutmaßlich strafbarer Inhalte müssten zwar gem. §§ 14, 15 des Telemediengesetzes eigentlich heute schon erteilt werden, in der Praxis funktioniert dies jedoch allenfalls bei Delikten der Schwerstkriminalität. Insbesondere in Fällen von Äußerungsdelikten versanden Anfragen, weil die Unternehmen ihren Sitz im Ausland haben, nicht freiwillig kooperieren und der Rechtshilfeweg nicht praktikabel ist.
Wichtigste Regelung des NetzDG bislang stiefmütterlich behandelt
Im Ansatz haben dies auch die Entwurfsverfasser erkannt, aber offenbar erst in allerletzter Sekunde: An § 5 NetzDG wurde ein Satz 2 angefügt, der soziale Netzwerke im Sinne des Gesetzes verpflichtet, für Auskunftsersuchen einer inländischen Strafverfolgungsbehörde eine empfangsberechtigte Person im Inland zu benennen. In der Gesetzesbegründung findet sich aber noch ein Verweis, der davon ausgeht, dass § 5 nur aus seinem heutigen Satz 1 besteht.
Diese Last-Minute-Änderung für eine inländische Auskunftsstelle für Strafverfolger ist jedoch bei Lichte besehen der zentrale Punkt des ganzen NetzDG. Nur über eine zuverlässige Beantwortung der Anfragen von Polizei und Justiz können die Verantwortlichen von Hass-Botschaften ausfindig gemacht, bestraft und so von weiteren Straftaten abgehalten werden. Daher sollte der Gesetzgeber bei der inländischen Auskunftstelle unbedingt nachlegen: Insbesondere fehlt es bisher an einer Frist zur Beantwortung von Anfragen – nach dem Entwurf des NetzDG müssen Inhalte zwar binnen kurzer Fristen gelöscht werden, Anfragen von Polizei und Staatsanwaltschaft hingegen können durchaus auch unbeantwortet bleiben. Hier sollte ebenfalls eine 24-Stunden-Frist gelten, denn eine rein technische, problemlos automatisierbare Datenbank-Abfrage nach der Quelle eines Beitrags ist jedenfalls nicht schwieriger als die notwendig manuelle rechtliche Beurteilung, ob ein Inhalt "offensichtlich rechtswidrig" ist. Außerdem muss die Auskunftspflicht mit einem spürbaren Bußgeld bewehrt werden, sodass soziale Netzwerke motiviert werden können, Anfragen schnell und vor allem hilfreich und umfassend zu beantworten.
Fazit
So sinnvoll es ist, sich der Phänomene Hate Speech und Fake News anzunehmen – der vorliegende Entwurf des BMJV kann sowohl konzeptionell als auch in vielen Details nicht überzeugen. Letztlich wäre der Gesetzgeber wohl gut beraten, in dieser Legislaturperiode alleine § 5 des Gesetzentwurfs (inländische Kontaktstelle für Gerichte und Strafverfolgungsbehörden) in Kraft zu setzen, ergänzt um kurze Reaktionsfristen und harte Bußgelder.
Ob es eines rechtsstaatlich bedenklichen Lösch-Regimes in sozialen Netzwerken überhaupt noch bedarf, wenn zivil- wie strafrechtlich endlich wirksam gegen "Hass-Prediger" vorgegangen werden kann, sollte nach der Bundestagswahl zunächst in Ruhe evaluiert werden.
Der Autor Dr. Ulf Buermeyer, LL.M. (Columbia) ist Strafrichter am Landgericht Berlin und Vorsitzender der Gesellschaft für Freiheitsrechte e.V. (GFF).
