Grundsatzurteil aus Leipzig: Die Videoüberwachung vor dem Aus?

Die Entscheidung in dem Verfahren, das mit der Klage einer Anwohnerin gegen die Videoüberwachung der Reeperbahn begann und in dem am Mittwoch die mündliche Verhandlung vor dem Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) stattfindet, könnte das Aus für alle momentan von der Polizei zur Strafverfolgungsvorsorge betriebenen Videoüberwachungsanlagen in Deutschland bedeuten.

Die Frage der Gesetzgebungskompetenz der Länder für Normen, die eine polizeiliche Videoüberwachung ermöglichen, ist in der juristischen Fachliteratur seit längerer Zeit umstritten. Die Wurzel aller Probleme liegt dabei in der Trennung in präventives Polizeirecht, für das der Landesgesetzgeber zuständig ist, und repressives Strafrecht. Die Gesetzgebungskompetenz dafür hat der Bundesgesetzgeber. Seit langem ist deswegen in der juristischen Literatur umstritten, ob die Polizeigesetze der Länder Regeln zur Videoüberwachung enthalten können.

Eine abschreckende Wirkung der Videoüberwachung konnte bis heute nicht festgestellt werden, auch wenn von Befürwortern der Videoüberwachung regelmäßig das Gegenteil behauptet wird. Im Bereich der Hamburger Reeperbahn ist die Zahl strafbarer Gewalttaten nach Einführung der Videoüberwachung sogar gestiegen. Videokameras selbst schützen grundsätzlich niemanden, sie können  lediglich zur Strafverfolgungsvorsorge beitragen. Dies gilt besonders dort, wo es wie auf der Reeperbahn häufig zu situations- und alkoholbedingten Gewaltdelikten kommt und die Beteiligten am nächsten Tag nicht einmal mehr wissen, warum sie sich geprügelt haben und noch viel weniger, wer angefangen hat.

Für die Strafverfolgungsvorsorge ist geklärt, dass sie zum gerichtlichen Verfahren gehört. Damit besteht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern. Keineswegs klar ist aber, ob der Bund vielleicht von dieser Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat, indem er eben nichts gesetzlich geregelt hat. Geht man nämlich davon aus, dass der Bundesgesetzgeber absichtlich nichts geregelt hat, wären die Länder nicht befugt, Normen zur strafverfolgungsvorsorgenden Videoüberwachung zu erlassen.

Gesetzgebungskompetenzen im Zug durch die Instanzen

Das Oberverwaltungsgericht Hamburg (OVG, Urt. v. 22.06.2010, 4 Bf 276/07) hat sich in seinem Urteil zur Videoüberwachung der Reeperbahn als erstes Obergericht mit dieser Frage auseinandergesetzt. Der Verwaltungsgerichtshof Mannheim hatte diese Frage im Jahr 2003 (Urt. v. 21.07.2003, 1 S 377/02) noch offengelassen, da die Mannheimer Richter in der Strafverfolgungsvorsorge einen "reinen Nebenzweck" sahen. Und auch das Verwaltungsgericht Hannover musste noch im Jahr 2011 die Frage nicht beantworten, da die von ihm geprüfte Videoüberwachung ohnehin rechtswidrig war: Die Polizei weigerte sich, durch Hinweisschilder auf die Observation hinzuweisen, obwohl das Gesetz das verlangte (Urt. v. 14.07.2011, 10 A 545/10).

Das OVG Hamburg hat die Videoüberwachung der Reeperbahn zwar so sehr zurechtgestutzt, dass sich die Polizei kurze Zeit später veranlasst sah, sie ganz einzustellen. So hat das Gericht der Polizei verboten, den Hauseingang der Klägerin zu überwachen. Die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers aber haben die Hamburger Verwaltungsrichter bejaht und nebenbei auch die Vorschrift des Hamburgischen Gesetzes über die Datenverarbeitung durch die Polizei (PolDVG) durch eine freundliche Auslegung vor der Verfassungswidrigkeit bewahrt.

Die klagende Anwohnerin war deshalb mit dem Ergebnis nicht zufrieden und ging in Revision. Das BVerwG hat diese wegen grundsätzlicher Bedeutung des Rechtsstreits zugelassen (Beschl. v. 28.03.2011, 6 B 56/10). In dem Verfahren wollen die Leipziger Richter die Frage beantworten, ob die offene Bildaufzeichnung im öffentlichen Raum zum Zwecke der Strafverfolgungsvorsorge auf das Polizeigesetz eines Bundeslandes gestützt werden darf oder ob nur der Bund zu einer solchen Gesetzgebung befugt wäre.

Das letzte Wort hat Karlsruhe

Steht am Ende des Verfahrens das Ergebnis, dass den Landesgesetzgebern keine Kompetenz (mehr) für den Erlass strafverfolgungsvorsorgender Videoüberwachungsnormen zukommt, hätte das erhebliche Änderungen zur Folge.

Mangels Gesetzgebungskompetenz wären die Regelungen rechtswidrig und damit nichtig. Die Videoüberwachung müsste mit sofortiger Wirkung eingestellt werden, weil der mit ihr verbundene Eingriff in das Recht der informationellen Selbstbestimmung nur aufgrund einer wirksamen Rechtsgrundlage möglich ist. Die Entscheidung des BVerwG wäre dabei eine echte Grundsatzentscheidung: Sie würde nicht nur für Hamburg gelten, sondern für die polizeiliche Videoüberwachung in allen Bundesländern.

Das letzte Wort in dieser Sache wird aber voraussichtlich das Bundesverfassungsgericht sprechen. Sollte die Klägerin verlieren, könnte sie Verfassungsbeschwerde erheben. Aber auch, wenn das Bundesverwaltungsgericht ihrer Ansicht folgt und keine Gesetzgebungskompetenz beim Land sieht, müsste es ein konkretes Normenkontrollverfahren anstrengen, also die Sache ebenfalls den obersten Bundesrichtern zur Entscheidung vorlegen.

Eine endgültige Entscheidung dürfte also wohl einmal mehr aus Karlsruhe kommen. Aufgrund ihrer erheblichen Auswirkungen wird aber auch der Spruch der Leipziger Richter von vielen Sicherheitspolitikern, Datenschützern, Polizeipräsidenten und Bürgerrechtlern mit Spannung erwartet.

Dr. Christoph Schnabel, LL.M. ist Referent beim Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit und Autor zahlreicher wissenschaftlicher Veröffentlichungen zum Datenschutz und zur Videoüberwachung.

 

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