Regulierung des deutschen Glücksspielmarktes: Der Sch­re­cken geht weiter

Glücksspiel in Deutschland boomt: Aus einer aktuellen Branchenanalyse des "Handelsblatt Research Institute" geht hervor, dass der deutsche Glücksspielmarkt Bruttospielerträge in Höhe von 13 Milliarden Euro erwirtschaftet hat. Von 2014 auf 2015 ist der Gesamtmarkt sogar um acht Prozent gewachsen. Er lässt sich unterteilen in einen regulierten Markt, einen derzeit nicht regulierten Graumarkt und den sanktionierten Schwarzmarkt. Zwar bildet der regulierte Markt mit Bruttospielerträgen von 10,4 Milliarden Euro nach wie vor das größte Segment. Der nicht regulierte Glücksspielmarkt aber wächst seit Jahren deutlich schneller als der regulierte.

Dieses Wachstum ist die düstere Kehrseite der bisherigen Regulierung durch den Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) und die diesen umsetzenden Landesausführungs- bzw. Glücksspielgesetze der Länder: Die Zuständigkeit für die Regulierung des Glücksspiels, wozu neben den klassischen Lotterien auch Sportwetten, das Recht der Spielhallen, Pferdewetten sowie Automaten- oder Casinospiele zählen, liegt in Deutschland überwiegend bei den Ländern. Um sicherzustellen, dass Gesetzgebung und Vollzug im Glücksspielrecht von den 16 Bundesländern einheitlich gehandhabt werden, haben diese einen Länderstaatsvertrag geschlossen, welcher wiederum durch Landesgesetze umgesetzt wird.

Dieser GlüStV trat in seiner ursprünglichen Fassung im Januar 2008 in Kraft. Neben einem staatlichen Glücksspielmonopol sah er ein Verbot jedweder Veranstaltung oder Vermittlung von Online-Glücksspielen vor. Im September 2010 entschied der Europäische Gerichtshof (EuGH) jedoch, dass jedenfalls das staatliche Sportwettenmonopol gegen europarechtliche Vorgaben verstößt und eine umgehende Neuregelung durch die Länder erforderlich ist (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, Rs. C-316/07). Daraufhin trat im Januar 2012 der derzeitig geltende erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GlüÄndStV) in Kraft. Dieser sieht für Sportwetten eine Öffnung des Marktes mittels einer "Experimentierklausel" vor: Danach sollen – so die Theorie –  20 private Anbieter während eines Zeitraums von sieben Jahren eine Konzession für die Veranstaltung von Sportwetten erhalten.

EuGH: Erste Nachbesserung durch GlüÄndStV unzureichend

Die Vergabe dieser 20 Sportwettenkonzessionen und das damit verbundene neue Rechtsregime sind spätestens mit der "Ince"-Entscheidung des EuGH vom 4. Februar 2016 fatal gescheitert. Nach diesem Urteil verbietet es die Dienstleistungsfreiheit deutschen Behörden, private Sportwettenanbieter bzw. -vermittler wegen unerlaubten Glücksspiels zu bestrafen, weil sie ohne eine deutsche Erlaubnis Sportwetten anbieten (EuGH, Urt. v. 04.02.2016, Rs. C 336/14).

Der EuGH stellte dabei fest, dass die "Experimentierklausel" die Unvereinbarkeit des vormaligen – unionsrechtswidrigen – Sportwettenmonopols mit dem freien Dienstleistungsverkehr nicht behoben habe. Somit unterliegen die meist mit Lizenzen aus dem EU-Ausland agierenden Sportwettenanbieter keiner deutschen Regulierung. Ihre an sich illegalen Tätigkeiten auf dem deutschen Markt dürfen nach dem genannten Urteil der Luxemburger Richter aber auch nicht geahndet werden.

Genau hier sollte die im Oktober 2016 beschlossene Reform durch den zweiten GlüÄndStV ansetzen. Die Ministerpräsidenten der Länder beschlossen eine "minimalinvasive Lösung":

Die Beschränkung auf 20 Sportwettenkonzessionen für die Dauer der bereits in dem ersten GlüÄndStV vorgesehen Experimentierphase sollte ausgesetzt, die Experimentierphase hingegen mindestens bis zum Auslaufen des ersten GlüÄndStV am 30. Juni 2021 verlängert werden. Ebenso sollte die Vergabe von Sportwettenkonzessionen nach dem Reformvorhaben nur noch nach qualitativen Mindeststandards richten. Die 35 Bewerber, die in dem gescheiterten ersten Konzessionsvergabeverfahren die Mindestanforderungen erfüllt haben, sollten zudem vorläufige gesetzliche Erlaubnisse für Sportwetten erhalten. Andere Online-Glücksspiele sollten hingegen nach wie vor verboten bleiben.