Fluglärm vor dem BVerwG: Die Grundrechte machen zu wenig Krach
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Das BVerwG hat in seinem neuesten Urteil zum Berliner Flughafenausbau in Schönefeld nächtliche Flüge in Randzeiten erlaubt. Es bestätigt damit den begrenzten Schutz vor Fluglärm. Der Eindruck bleibt, dass das Gericht seinem für den deutschen Rechtskreis traditionellen begrenzten Interesse an Schutzgrundrechten und ihrer Wirksamkeit treu bleibt, kommentiert Felix Ekardt.
Das deutsche Fluglärmrecht steht durch ein neues Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) zum Flughafenausbau Berlin-Schönefeld wieder einmal im Zentrum der umweltrechtlichen Debatte. Die Leipziger Richter haben dabei ein weiteres Mal Licht in den unübersichtlichen Dschungel aus Luftverkehrsgesetz (LuftVG) und Fluglärmschutzgesetz (FluLärmG) zu bringen versucht.
Konkret hat das Gericht nunmehr für den künftigen Berliner Hauptstadtflughafen nächtliche Flüge in Randzeiten erlaubt (BVerwG, Urt. v, 13.10.2011, Az. 4 A 4000.09, 4000.10 und 4001.10). Die Entscheidung vom Donnerstag bedeutet eine Niederlage für die klagenden Anwohner und umliegenden Gemeinden. Der Airport Berlin-Schönefeld kann ohne weitere Einschränkungen an den Start gehen.
Basis der aktuellen Entscheidung war ein BVerwG-Urteil aus dem Jahr 2006. Damals hatten die Richter den Bau des Flughafens genehmigt, einen 24-Stunden-Betrieb jedoch untersagt. Zur Umsetzung dieses Urteils hat das Ministerium für Infrastruktur und Landwirtschaft im Planergänzungsbeschluss vom Herbst 2009 einen Flugbetrieb von 23:30 bis 5:30 Uhr grundsätzlich verboten. Von 22:00 bis 23:30 Uhr sowie von 5:30 bis 6:00 Uhr dagegen dürfen die Flieger grundsätzlich starten und landen. Diese Regelung hat das BVerwG nun für rechtskonform erklärt.
Nicht Grenzwerte, sondern Gesundheitsschutz beschränkt den zulässigen Lärm
Die Wahrung des Lärmschutzes ist eine Tatbestandsvoraussetzung für die Zulassung eines Flughafens, also für die Planfeststellung. Der dem Urteil zugrunde liegende, im Luftverkehrs- und Fluglärmrecht vorgeschriebene Lärmschutz ist teilweise in Grenzwertform niedergelegt, die nach richtiger Auffassung jedoch nur Mindeststandards darstellen. Über die im FlugLärmG geregelten Grenzwerte hinaus sind nach Ermessen der zuständigen Landesbehörde weitergehende Beschränkungen des Flugverkehrs (aktiver Lärmschutz) oder weitergehende Schallschutzvorrichtungen bei den Anwohnern (passiver Lärmschutz) möglich. Das BVerwG verkennt jedoch, dass das behördliche Ermessen jenseits der Mindeststandards den Schranken des Grundrechts auf Leben und Gesundheit unterliegt – und dass dieses engere Grenzen zieht, als in Deutschland traditionell vermutet wird.
Das erste Problem ist, dass das BVerwG verschiedene Ebenen nicht klar unterscheidet, wenn es ein bestimmtes Quantum an Fluglärm für zulässig erklärt. Auf Ebene der Tatsachen bedarf es zunächst der Frage, inwieweit ein Lärmquantum X mit einer Wahrscheinlichkeit Y in einem Zeitraum Z bestimmte Krankheiten bei bestimmten Personen erzeugt. Ist das unklar, müsste sich unter Umständen die Tatsachensetzung anschließen, dass „angesichts unklarer Sachlage wir einmal davon ausgehen, dass die Tatsachenlage wie folgt anzunehmen ist". Schließlich müssten die Sachverhaltsaspekte klar von der normativen Aussage "das Lärmquantum X ist verboten/erlaubt" abgegrenzt werden.
Aufgrund der fehlenden Unterscheidung bleibt unklar, wer (Richter, Gesetzgeber oder Sachverständige) eigentlich worüber entschieden hat. Ebenso undeutlich bleibt, welche Anforderungen eigentlich an eine ordnungsgemäße Tatsachenerhebung zu stellen sind. Darf man beispielsweise einfach bestimmten Wissenschaftlern folgen, die gut vernetzt sind mit der Luftverkehrsindustrie?
Wirtschafts- und Gesundheitsfaktoren in Einklang bringen
Zusammen hängt das alles mit dem zweiten Problem: Die verbreitete Unterscheidung von Gefahrenabwehr und Vorsorge im Umweltrecht suggeriert stets die Vorstellung, es gebe einerseits "Gefahrenabwehr und Nachteile", konkretisiert zum Beispiel durch Grenzwerte, die Gesundheitsschäden bereits strikt ausschlössen. Andererseits existiere ein "Vorsorgebereich", der Gesundheitsschäden einfach noch sicherer vermeide und deshalb grundrechtlich irrelevant sei. Mitgedacht ist dabei die Vorstellung: Wenn im "Vorsorgebereich" dennoch Schäden drohten, so müssten diese ausnahmslos etwa durch Grenzwerte verboten werden.
Diese Betrachtung ist jedoch grundrechtlich weder geboten noch überhaupt möglich. Denn die wirtschaftliche und verkehrliche Freiheit auf der einen, die Freiheit von Lebens- und Gesundheitsbeeinträchtigungen auf der anderen Seite rechtfertigen selbstverständlich wechselseitige Beschränkungen. Gerade für diesen Freiheitsausgleich ist der liberale Staat ja da. Wenn zum Beispiel Gesundheitsbeeinträchtigungen stets ausgeschlossen werden müssten, wäre die Industriegesellschaft als solche verfassungswidrig. Denn gerade Krebs- und Infarktkrankheiten haben meist mehr als eine Ursache. Sie basieren zum Beispiel auf verschiedenen Lärmquellen und nicht nur gerade auf dem Fluglärm. Außerdem treten sie typischerweise erst nach längerer Zeit auf.
Grundrechte, Durchschnittsmenschen und Vorsorge
Dass Schäden an der Gesundheit auch im Vorsorgebereich auftreten, ist indes statistisch schwer zu leugnen: Höhere Schadstoffbelastungen etwa in Städten führen zu einer statistisch höheren Mortalitätsrate. Und auch Fluglärm, der höheren Blutdruck verursachen kann, wird nicht bei allen Betroffenen dauerhaft folgenlos bleiben, auch wenn er die Grenzwerte einhält. Den langfristig Geschädigten kann man wohl kaum sagen, sie seien "nicht beeinträchtigt". Diese explizite Abwägungsentscheidung ist für eine Reihe von Menschen, wie immer im Umweltrecht, langfristig tödlich.
Anders als bei der EU-Kommission mag das aber in Deutschland niemand offen zugeben. Sonst müsste man womöglich darüber nachdenken, dass auch hier ein starker Grundrechtsschutz besteht. Und darüber, dass nicht nur im Grundgesetz (GG), sondern auch in der EU-Grundrechtecharta alle Argumente dagegen sprechen, dass die Schutzgrundrechte gegenüber den klassischen Abwehrrechten nachrangig wären. So nennen beide Rechtsdokumente in ihrem jeweiligen Art. 1 bei der Menschenwürde die Achtung und den Schutz als gleichrangige Rechtsgüter. Und die Würde ist nach Art. 1 Abs. 2 GG die Grundlage aller Menschenrechte, welche folglich ihrerseits die Struktur der Würde teilen müssen – und damit Achtung und Schutz gleichbehandeln.
Das dritte Problem mit der BVerwG-Judikatur ist: Es erscheint mit dem grundrechtlichen Schutz der Freiheit von Lebens- und Gesundheitsbeeinträchtigungen nur schwer vereinbar, dass die Grenzwerte im Wesentlichen auf den "Durchschnittsmenschen" abstellen, also gewissermaßen auf einen 40-jährigen gesunden Mann. Denn ebenso wie natürlich nicht nur "durchschnittliche" Berufe oder durchschnittliche Eigentumswerte einen Grundrechtsschutz genießen, erscheint es nicht einsichtig, warum – zumal in einer alternden und zugleich wenig kinderfreundlichen Gesellschaft – Alte, Pflegebedürftige, Kranke, Kinder und Schwangere in ihren speziellen Belastungslagen grundrechtlich ausgeblendet werden dürfen. Natürlich schließt (auch) diese Schutzbereichsaussage dann anschließende Abwägungen nicht aus.
Prof. Dr. Felix Ekardt, LL.M., M.A. Jurist, Philosoph und Soziologe, Universität Rostock, Leiter der Forschungsgruppe Nachhaltigkeit und Klimapolitik, Professor für Öffentliches Recht und Rechtsphilosophie, ist politikberatend national und international im Klimaschutz tätig und arbeitet vor allem in den Bereichen Energie- und Klimaschutzrecht, WTO-Recht, Gerechtigkeits- und Menschenrechtstheorie und transdisziplinäre Nachhaltigkeitsforschung
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