BVerfG erlaubt militärische Mittel im Inland: Die Verfassungshüter schaffen Sicherheit – schafft nun der Verfassungsgeber Klarheit?

Und plötzlich ist sie da. Noch in der Sommerpause, während sich der rechtspolitische Fokus im Moment auf die Euro-Rettungsmaßnahmen richtet und alle mit Spannung den Karlsruher Beschluss im Eilverfahren zum ESM und Fiskalpakt erwarten, überrascht das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) mit der bereits für 2011 erwarteten Plenarentscheidung zum Streitkräfteeinsatz im Innern (Beschl. v. 03.07.2012, Az. 2 PBvU 1/11).

"…hat das Plenum des Bundesverfassungsgerichts … beschlossen." Erst zum fünften Mal in der Geschichte der Bundesrepublik veröffentlichten die Karlsruher Richter am Freitag einen Beschluss mit dieser Eingangszeile. Eine Plenarentscheidung aller 16 Verfassungsrichter ist äußerst selten.

Allein das ist ein Indiz für die Tragweite ihres Beschlusses. Und die ist in der Tat beachtlich, korrigiert er doch das Urteil zum heftig umstrittenen Luftsicherheitsgesetz von 2006. Damals hatte der Erste Senat einen Einsatz der Bundeswehr im Inland "mit spezifisch militärischen Waffen" generell ausgeschlossen. Der Zweite Senat hatte in der Folge in einem von Bayern und Hessen angestrengten Normenkontrollverfahren das Plenum angerufen, da er beabsichtigte, von Rechtsauffassungen des Ersten Senats abzuweichen. Ansatzpunkt war die restriktive Haltung des Ersten Senats zum Waffeneinsatz.

Nur im äußersten Ausnahmefall im Inneren

Um der prognostizierbaren Aufregung vorzubeugen: An den Grundfesten des Urteils aus dem Jahr 2006 rüttelt diese Plenarentscheidung nicht. Damals hatte der Erste Senat die Bestimmung des § 14 Abs. 3 Luftsicherheitsgesetz für verfassungswidrig und nichtig erklärt.

Die Vorschrift, welche die Streitkräfte zum Abschuss von Luftfahrzeugen ermächtigte, die als Waffe gegen das Leben von Menschen eingesetzt wurden, verstoße gegen das Grundrecht auf Leben und gegen die Menschenwürde, so die Karlsruher Richter (Urt. v. 15.02.2006, Az. 2 BvR 357/05).

Dabei bleibt es, ohne Wenn und Aber. Als wohltuende Klarstellung verorten die Richter zunächst die Gesetzgebungskompetenz für den Einsatz gegen Luftfahrzeuge nicht in der "Katastrophenbefugnis" des Art. 35 Grundgesetz (GG), sondern als ungeschriebenen Annex zum Kompetenzkatalog des Bundes aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG.

Ungeachtet dessen bekräftigen sie hinsichtlich des Streitkräfteeinsatzes das Gebot strikter Texttreue. Außer zur Verteidigung dürfe die Bundeswehr nur eingesetzt werden, soweit es das Grundgesetz ausdrücklich zulässt. Die Verfassung begrenze einen solchen Einsatz im Inneren dabei, so das Plenum, in bewusster Entscheidung auf äußerste Ausnahmefälle.

Nur ungewöhnliche Ausnahmesituationen katastrophischen Ausmaßes

Soweit kaum Neues. Doch der Bruch mit der bisherigen Linie des Ersten Senats folgt sogleich: Eine Beschränkung auf rein polizeiliche Mittel der Gefahrenabwehr sei durch das Grundgesetz "nicht zwingend vorgegeben". Nicht zwingend – Spuren erster zaghafter Selbstzweifel oder bloß einer kontroversen Debatte unter den 16 Richtern?

Nichtsdestotrotz, die Kernaussage der Entscheidung hielten Sicherheitsfachleute für längst überfällig. Sie ist konsequent und entspricht einem modernen Sicherheitsverständnis: Die Verfassung sei so auszulegen, dass es unter engen Voraussetzungen nicht generell ausgeschlossen sei, auch andere als die spezifisch polizeilichen Mittel anzuwenden, um Gefahren wirksam abzuwehren. Die engen Grenzen setze dabei der Tatbestand des besonders schweren Unglücksfalls. Dieser erfasse nur "ungewöhnliche Ausnahmesituationen katastrophischen Ausmaßes".

Kritiker der Entscheidung werden die Unbestimmtheit dieses Kunstwortes ins Feld führen. Und sie werden Eskalationsszenen ausmalen, die diesen unbestimmten Rechtsbegriffe ins Uferlose überdehnen werden. Doch, Hand aufs Herz: Es ist nicht erkennbar, dass der neue Beschluss die Einsatzschwelle tatsächlich herabsetzen würde. Gleichwohl kommt die Skepsis der Kritiker nicht von ungefähr: Seit der erbitterten Auseinandersetzung um die Notstandsgesetzgebung 1968 beherrscht eine latente Furcht vor militärischen Übergriffen gegen Demonstranten auf der Straße die Debatte.

Den Karlsruher Richtern war daher offenbar die Feststellung wichtig, dass "Gefahren für Menschen und Sachen, die aus oder von einer demonstrierenden Menschenmenge drohen, keinen besonders schweren Unglücksfall darstellen."

Rechtssicherheit ist nun da, die Sicherheit bleibt Aufgabe des Staates

Das Szenario eines nicht mehr vom Grundgesetz gedeckten Streitkräfteeinsatzes als innenpolitisches Machtinstrument liegt offenbar auch dem einzigen Sondervotum des Beschlusses zugrunde. Von dieser Möglichkeit einer abweichenden Meinung hat nur Reinhard Gaier, Mitglied des Ersten Senats, Gebrauch gemacht. Er bescheinigt dem Plenarbeschluss eine verfassungsändernde Wirkung, schließe doch das Grundgesetz bis dato den Einsatz spezifisch militärischer Waffen im Inland aus.

Das Sondervotum orientiert sich im Wesentlichen an den Feststellungen des Ersten Senats aus 2006, die nun mit überwältigender Mehrheit der obersten Richter modifiziert worden sind. Und doch gibt es der ersten Gewalt im Staate einen ganz wesentlichen Hinweis: Verfassungsgeber sind und bleiben Bundestag und Bundesrat. Sie sind in der nun wieder auflebenden Debatte gefordert, eine gründliche Reform der Notstandsverfassung anzupacken.

Not kennt kein Gebot kann nicht länger die politische Losung bleiben. Die dritte Gewalt hat heute einen enormen Beitrag zur Rechtssicherheit geleistet. Doch die Staatsaufgabe Sicherheit ist die vornehme Aufgabe des Verfassungsgebers.

Der Autor Dr. iur. Robert Glawe ist Rechtsreferendar am OLG Celle und Hauptmann der Reserve. Gegenstand seiner Promotion waren Organkompetenzen und Handlungsinstrumente auf dem Gebiet der nationalen Sicherheit. Er veröffentlicht regelmäßig zu sicherheitsrechtlichen und sicherheitspolitischen Themen.