Stuttgart 21: Das Volk ist am Zug – allerdings auf dem falschen Gleis

Nie war mehr Theaterdonner um einen Halt "auf der schwäb’schen Eisenbahne". Seit mehr als einem Jahr bildet das sonst so beschauliche Ländle die Bühne für eine bisweilen grotesk erscheinende Inszenierung. Nun nähert diese sich ihrem (vorerst) letzten Akt. Ob sie mit einem Finale Grande oder doch einer geballten Entladung aufgestauter Wut enden wird, entscheidet sich am 27. November.

Das Volk soll über die Kündigung des Finanzierungsversprechens entscheiden, welches das Land in der Finanzierungsvereinbarung abgegeben hat. Doch die Landesverfassung sieht diesen Schlussakt in ihrer Dramaturgie so nicht vor: "Lasst den Vorhang herunter; die Komödie ist zu Ende", lautet die demaskierende Einflüsterung unserer Rechtsordnung.

Das Referendum – eine Verfassungsumgehung?

Grundsätzlich verlaufen Volksabstimmungen nach einem gestuften Verfahren: Es beginnt mit Unterschriftensammlungen für eine Volksinitiative und ein Volksbegehren. Bei ausreichender Unterstützung mündet es schließlich in eine Volksabstimmung. Die Bürger dürfen dann über eine konkret gestellte Frage mit "Ja" oder "Nein" abstimmen.

Die Volksabstimmung zu "Stuttgart 21" kürzt diesen Weg ab – über ein Referendum nach Art. 60 Abs. 3 der baden-württembergischen Landesverfassung (LV). Das sonst erforderliche Unterstützungsquorum von einem Sechstel der Wahlberechtigten (Art. 59 Abs. 2 S. 2 LV) entfällt dann. Ein solches Referendum ist für Fälle eines Konflikts zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit konzipiert; die Regierung soll sich in einer derartigen  Lage für ihre politischen Pläne der Rückendeckung des Volkes versichern dürfen.

Bei "Stuttgart 21" verliefen die Frontlinien politisch anders – weniger zwischen Regierung und Parlament als innerhalb der Landesregierung. Deutlich wird das nicht zuletzt daran, dass der Fahrplan der Volksabstimmung schon festgesetzt worden war, bevor das Parlament über den Vorschlag der Regierung abstimmte. Dies legt den Verdacht einer Verfassungsumgehung nahe. Denn wie bei einer Auflösung des Bundestages im Wege einer Vertrauensfrage nach Art. 68 Grundgesetz setzt die Landesverfassung als ungeschriebene Voraussetzung einen Konflikt voraus.

Allerdings dürfen in beiden Fällen die Anforderungen an die Konfliktlage nicht zu hoch angesetzt werden. Sonst würden zum einen die Gerichte den Einschätzungsspielraum der politischen Akteure zu stark einengen. Zum anderen liefe dann Art. 60 Abs. 3 LV im Ergebnis leer. Es ist weder eine Inquisition der jeweiligen Motivationslage des Parlaments oder der Regierung erforderlich noch muss eine nachhaltige Regierungskrise vorliegen. Notwendig sind vielmehr – wie im Falle "Stuttgart 21" – ein abweichendes Votum von Regierung und Parlament sowie der politische Wille, das Volk über die strittige Frage entscheiden zu lassen.

Nachträglicher Eingriff in das Staatshaushaltgesetz als verfassungsrechtliches Tabu

Erweist sich also das Referendum selbst als durchaus gangbarer Weg, endet dieser jedoch an einem anderen Prellbock der direkt-demokratischen Willensbildung: dem Budgetrecht des Parlaments.

Zwar untersagt auch die baden-württembergische Verfassung nicht generell Volksabstimmungen mit finanzwirksamen Folgen – wohl aber solche über das "Staatshaushaltsgesetz" (Art. 60 Abs. 6 LV).

Auch wenn das Referendum zu "Stuttgart 21" nicht unmittelbar über dieses Staatshaushaltsgesetz im Ganzen befindet, so betrifft es doch Teile eines bereits beschlossenen, nicht lediglich eines künftigen Haushalts, der durch das Staatshaushaltsgesetz festgestellt wurde. Entsprechende Finanzierungsermächtigungen für den Bahnhofsumbau waren im Haushaltsplan bereits eingestellt; diese würden bei einer erfolgreichen Volksabstimmung obsolet. Damit ist aber in unzulässiger Weise der Kern des Staatshaushaltsgesetzes und mithin die Budgetverantwortung des Parlaments berührt. Diese ist als Tabubereich der Volksgesetzgebung in der Verfassung verankert. Eine Entscheidung des Volkes, die nachträglich die Weichen des Haushalts neu zu stellen versucht, ist von der baden-württembergischen Verfassung nicht gedeckt. Das Referendum ist damit unzulässig.

Vertragstreue versus Veränderungswillen

Selbst wenn man dies anders sehen wollte, so bremst doch ein dritter Prellbock den im Referendum manifestierten Veränderungswillen des Volkes endgültig aus: das Prinzip der Vertragsbindung. Die Volksabstimmung zielt auf die Kündigung eines Vertrages, der eine ordentliche Kündigung ausdrücklich ausschließt.

Das S-21-Kündigungsgesetz leitet ein Kündigungsrecht aus § 60 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (LVwVfG) ab. Zwar leuchtet es ein, dass sich der demokratische Wille des Souveräns – entsprechend dem verfassungsrechtlichen Rang des Demokratieprinzips – gegenüber vertraglichen Bindungen durchsetzen können muss. Demokratie lebt davon, wechselnden Mehrheiten Gestaltungsmacht zuzusprechen. Der Rang demokratischer Willensentscheidungen beansprucht dementsprechend auch gegenüber gegenläufigen vertraglich begründeten Bewahrungsinteressen den Vorrang.

Ob aber § 60 LVwVfG dafür der taugliche Hebel ist, steht auf einem anderen Blatt: Die Vorschrift erlaubt eine Vertragsanpassung oder -kündigung im Falle späterer unerwarteter Änderungen von wesentlichen Umständen, die der Vertrag selbst nicht berücksichtigt. Doch daran fehlt es in der Causa "Stuttgart 21": Geändert haben sich die Kosten und (mit dem Volksentscheid womöglich) die Meinung des Landes zum Sinn des Projektes. Für die unerwartete Steigerung von Kosten hält der Finanzierungsvertrag bereits explizit Regelungen vor. Für einen nachträglichen Wegfall des Interesses an der Vertragsrealisierung, trägt jede Partei selbst das Risiko. Dieses kann sie nicht nachträglich der anderen Seite aufbürden. Die vertragliche Risikozuordnung will § 60 LVwVfG gerade nicht umstoßen. Er ist kein Korrekturinstrument, um demjenigen, der nachträglich das Interesse an der Durchführung des Vertrages infolge einer Meinungsänderung verliert, eine bequeme Vertragsauflösung zu ermöglichen.

Die zur (Volks-)Abstimmung stehende Aufforderung der Landesregierung, (bestehende) "Kündigungsrechte bei den vertraglichen Vereinbarungen […] für das Bahnprojekt "Stuttgart 21" auszuüben" (§ 1 S 21-Kündigungsgesetz), geht mithin ins Leere. Derartige Kündigungsrechte bestehen nicht.

Epilog: Es fährt ein Zug nach nirgendwo

Da wirkt es wie eine Ironie der Inszenierung, dass sich das Land eine über § 60 LVwVfG hinausgehende Kündigungsmöglichkeit - gegen Schadensersatz - durchaus hätte verschaffen können. Die Rechtsordnung versperrt dem Parlament nicht den Weg, die Finanzierungsvereinbarung unmittelbar durch Gesetz für den Einzelfall zu kündigen. Das S-21-Kündigungsgesetz hat die Weichen insoweit falsch gestellt. Es suggeriert eine Kündigungsmöglichkeit, die es gar nicht gibt, und lässt eine Vertragsauflösungsmöglichkeit aus, die tatsächlich bestanden hätte. Es handelt sich um ein Placebo für das Publikum – eine Beruhigungspille, die ihre erhofften Wirkungen nicht entfalten wird.

Einst verband sich mit dem Protest gegen "Stuttgart 21" die Hoffnung auf einen Wechsel von einer Zuschauer- in eine Mitmachdemokratie. Der Bürger sollte nicht nur Kulissenschieber sein, sondern selbst auf die Bühne treten und Teil der Inszenierung werden. Doch nun wird "Stuttgart 21" zur Komödie demokratischer Mitwirkung und der Bürger zum tragischen Helden. Indem das Referendum im Volk Hoffnungen weckt, die es nicht erfüllen kann, schreibt es das Bühnenstück enttäuschter Erwartungen fort, statt es zu beenden. So wird es am Ende heißen: "Wir stehen selbst enttäuscht und sehn betroffen / Den Vorhang zu und alle Fragen offen." Nur eine Erkenntnis bleibt: "Wir können alles – außer Volksabstimmungen". "Oben bleiben", geht jedenfalls anders.

Prof. Dr. Mario Martini ist Inhaber des Lehrstuhls für Verwaltungswissenschaft, Staats-, Verwaltungs- und Europarecht an der DHV Speyer. Zum Thema hat er jüngst das Buch "Wenn das Volk (mit)entscheidet…" veröffentlicht.

 

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