Schutz der biologischen Vielfalt der Meere: Was bringt das neue Abkommen?

Anfang März hat sich die Staatengemeinschaft in New York auf ein neues UN-Übereinkommen für den Meeresnaturschutz in Gebieten jenseits nationaler Hoheitsgewalt geeinigt (vollständiger Titel: Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction, UN-Meeresschutzabkommen). Mit der Annahme des Vertragsentwurfs gehen viele Jahre schwieriger internationaler Verhandlungen erfolgreich zu Ende. Nicht zuletzt deshalb wird es schon jetzt vielfach von Regierungen, NGOs und Medien als "bahnbrechend" gefeiert.

Vor dem Hintergrund der großen Erwartungen an das Übereinkommen lohnt sich ein genauerer Blick auf den Vertragstext und seine Verortung in der bestehenden Struktur des internationalen Seerechts. Das UN-Meeresschutzabkommen hat mehrere inhaltliche Säulen sowie weitreichende institutionelle und verfahrensbezogene Bestimmungen, die teilweise durch andere Verträge aus dem Bereich des internationalen Umweltrechts inspiriert sind. Dieser Beitrag greift die besonders bedeutenden Themen der genetischen Meeresressourcen und des gebietsbezogenen Meeresnaturschutzes heraus.

Detaillierte Regeln zum Schutz der Biodiversität

Das UN-Meeresschutzabkommen ist das nunmehr dritte Abkommen zur Umsetzung des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen von 1982 (SRÜ). Ziel des UN-Meeresschutzabkommen ist es, die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt der Meere in Gebieten jenseits nationaler Hoheitsgewalt sicherzustellen. Der Fokus liegt auf der Schließung von Regelungslücken sowie insbesondere verbesserter internationaler Zusammenarbeit und Koordinierung.

Gebiete jenseits nationaler Hoheitsgewalt sind zum einen die Hohe See, also die Wassersäule jenseits der ausschließlichen Wirtschaftszone. Zum anderen zählt hierzu auch der Tiefseeboden jenseits des nationalen Festlandsockels. Das UN-Meeresschutzabkommen gilt also nicht in den Gewässern der Küstenstaaten. Dort obliegt die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Meeresbiodiversität weiterhin vorrangig den jeweiligen Küstenstaaten.

Nutzung genetischer Meeresressourcen

Die erste Säule des UN-Meeresschutzabkommens betrifft im Wesentlichen die Nutzung sogenannter genetischer Meeresressourcen, also des Erbguts von Meeresorganismen, und der aus diesen gewonnenen digitalen DNA-Sequenzinformationen.

Im SRÜ finden sich hierzu keine ausdrücklichen Regelungen. Genetische Meeresressourcen unterfielen bisher nach überwiegender Auffassung dem Regime der Hohen See, ohne dass spezifische Einschränkungen oder Pflichten bestanden. Das UN-Meeresschutzabkommen schließt diese Regelungslücke, indem es einen detaillierten Rechtsrahmen für genetische Meeresressourcen etabliert. Danach ist die Nutzung dieser Ressourcen weiterhin erlaubt, aber einer Vielzahl von speziellen (Verfahrens-) Regelungen unterworfen.

Die umstrittenste Neuerung ist ein Mechanismus zur fairen und gerechten Verteilung von Vorteilen, die aus der Nutzung von genetischen Meeresressourcen gewonnen werden. Das UN-Meeresschutzabkommen klassifiziert nunmehr auch genetische Meeresressourcen – hiervon ausgenommen ist allerdings die Fischerei – in Gebieten jenseits nationaler Hoheitsgewalt als "gemeinsames Erbe der Menschheit". Daher müssen nun beispielsweise digitale DNA-Sequenzinformationen zugänglich gemacht werden.

Zudem ist ein Teil aller monetären Vorteile in einen internationalen Fonds einzuzahlen. Genaue Regelungen zu dieser Zahlungsverpflichtung sowie zur Verteilung der Mittel müssen erst noch ausgearbeitet werden. Eine solche Verpflichtung bestand nach alter Rechtslage nur bezüglich der mineralischen Meeresressourcen des Tiefseebodens, nicht aber für genetische Ressourcen. Gegen diese bedeutende Innovation hatten sich Industrienationen bis zuletzt gewehrt, da sie wirtschaftliche Nachteile befürchteten. Bisher mussten ihre Unternehmen die Datengrundlagen für potenziell lukratives geistiges Eigentum sowie dadurch gemachte Profite nicht teilen.

Mechanismus zur Schaffung von Meeresschutzgebieten

Die zweite zentrale Säule des UN-Meeresschutzabkommens betrifft vorrangig die Erhaltung der marinen Biodiversität. Da das SRÜ keine detaillierten Regelungen zum Schutz der Meeresbiodiversität und insbesondere keinen Mechanismus für die Schaffung von Meeresschutzgebieten jenseits nationaler Hoheitsgewalt enthält, fehlte bisher ein globaler Rechtsrahmen. Das neue Übereinkommen schafft nun einen solchen Rahmen. Der Fokus liegt dabei auf gebietsbezogenen Maßnahmen wie Meeresschutzgebieten sowie der Einführung einer verpflichtenden Umweltverträglichkeitsprüfung.

Um die Tragweite dieser Neuerung zu verstehen, muss man sich das bisherige System vor Augen führen. Die vom UN-Meeresschutzabkommen erfassten Gebiete sind nicht der Hoheitsgewalt einzelner Staaten zugewiesen. Jeder Staat darf dort also grundsätzlich nur für Aktivitäten von Schiffen unter seiner eigenen Flagge Recht setzen und durchsetzen.

Aus diesem Grund regulieren Staaten diese Räume nach Möglichkeit gemeinsam durch völkerrechtliche Verträge und internationale Organisationen, die ihrerseits jeweils nur bestimmte Sektoren betreffen (etwa Fischerei, Schifffahrt oder Tiefseebergbau) und deren Geltungsbereiche und Mandate teilweise auf bestimmte Regionen beschränkt sind. Dass es sich bei der Hohen See um einen "rechtsfreien Raum" handelt, ist folglich ein Mythos. Mittlerweile besteht dort ein schier unüberschaubares Geflecht nationaler, regionaler und internationaler Regelungen. In diesem Geflecht effektiv Recht zu setzen und durchzusetzen, ist allerdings – zumal in einer globalisierten Welt – eine große Herausforderung.

Um ein wirksames Schutzgebiet zu schaffen, in dem verschiedene Nutzungen eingeschränkt oder verboten sind, müssen im Rahmen aller relevanten Verträge und Organisationen entsprechende Maßnahmen beschlossen werden. Hinzu kommt, dass Staaten in der Regel nur an Regelungen gebunden sind, wenn sie auch Parteien der relevanten völkerrechtlichen Verträge und internationalen Organisationen sind.

Neuer Rahmen, gleicher Inhalt?

Das UN-Meeresschutzabkommen ersetzt dieses System nicht. Es ergänzt die bestehende Ordnung lediglich um einen übergreifenden Rahmen, der vorhandene Strukturen und Akteure bündeln und koordinieren sowie bestehende Lücken schließen soll. Nach dem neuen Mechanismus können Vertragsparteien konkrete Vorschläge für Maßnahmen bei der Konferenz der Vertragsparteien (Englisch: "Conference of the Parties" bzw. COP) einreichen. Diese werden in der Folge geprüft und der COP zur Entscheidung durch Einstimmigkeit oder Zweidrittelmehrheit vorgelegt.

Bei genauerer Betrachtung ist die Kompetenz der COP zur Schaffung verbindlicher Maßnahmen aber sehr beschränkt. Diese müssen mit den bestehenden völkerrechtlichen Verträgen und von internationalen Organisationen erlassenen Regelungen kompatibel sein und dürfen deren Mandat nicht untergraben. Jedenfalls dort, wo bereits solche rechtlichen und institutionellen Strukturen bestehen, hängt die Schaffung von effektiven Meeresschutzgebieten davon ab, dass diese die neuen Maßnahmen mittragen. In diesen Fällen kann die COP Empfehlungen abgeben, deren Wirksamkeit in den bestehenden Strukturen sich erst noch zeigen wird.

In der Praxis können die Regelungen des UN-Meeresschutzabkommens dazu führen, dass ein einziger Staat, der nicht einmal Vertragspartei ist, eine Maßnahme blockieren kann. So kann beispielsweise Russland weiterhin in der Kommission zur Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis (CCAMLR) die Schaffung eines Meeresschutzgebiets im Weddellmeer verhindern, weil dort Einstimmigkeit erforderlich ist.

Staaten können Maßnahmen einseitig widersprechen

Ein weiterer Schwachpunkt des UN-Meeresschutzabkommens ist, dass dort ein Opt-Out-Mechanismus eingebaut ist, wie er auch noch in manchen älteren Fischereiorganisationen vorhanden ist. Ein überstimmter Staat kann sich durch einen einseitigen Einspruch einer Maßnahme entziehen.  Jenseits einer rein formellen Begründungspflicht müssen hierfür keine weiteren Voraussetzungen erfüllt werden.

Die Empirie zeigt, dass Staaten diese Möglichkeit nutzen, wenn wirtschaftliche Interessen betroffen sind. Gerade erst hat die Europäische Kommission dem Rat der Europäischen Union vorgeschlagen, im Interesse der europäischen industriellen Fangflotte einen Einspruch gegen eine Erhaltungsmaßnahme der Thunfischkommission für den Indischen Ozean (IOTC) einzulegen.

Noch ein weiter Weg zum effektiven Meeresnaturschutz

Das neue Meeresschutzabkommen ist ein wichtiger Schritt in Richtung einer besseren und insbesondere besser koordinierten Erhaltung und nachhaltigen Nutzung der Biodiversität jenseits nationaler Hoheitsgewalt. Es enthält aber eine Reihe von Einschränkungen und Schwachstellen, die sich noch als fatal herausstellen könnten.

Der Vertragstext wird nun zunächst redaktionell überarbeitet und zu einem späteren Zeitpunkt formal angenommen. Die inhaltlichen Verhandlungen sollen aber nicht wieder aufgenommen werden, so dass der Text nun feststeht. Im nächsten Schritt müssen 60 Staaten beitreten. Erst dann tritt das UN-Meeresschutzabkommen in Kraft. Wann dies der Fall der sein wird, ist noch nicht abzusehen. Abzuwarten ist auch, wer letztlich Vertragspartei wird: Einige wichtige Staaten wie etwa Russland stehen dem Abkommen kritisch gegenüber.

Fest steht: Meeresschutzgebiete, die in bestehende oder geplante wirtschaftliche Nutzungen eingreifen, werden weiterhin hart in existierenden Strukturen erkämpft werden müssen. Derzeit kann sich selbst ein grüner Bundesminister für Ernährung und Landwirtschaft nicht einmal zu einem Verbot von schädlicher Grundschleppnetzfischerei in deutschen Meeresschutzgebieten durchringen. Das zeigt, vor welchen noch größeren Herausforderungen die internationale Gemeinschaft beim Biodiversitätsschutz jenseits nationaler Hoheitsgewalt steht.

Prof. Dr. Valentin Schatz ist Juniorprofessor für Öffentliches Recht und Europarecht mit Schwerpunkt Nachhaltigkeit an der Fakultät Nachhaltigkeit der Leuphana Universität Lüneburg. Seine Forschungsschwerpunkte liegen im europäischen, internationalen und nationalen Seerecht und Umweltrecht.