Girokonto für jedermann: Neue Pläne zwi­schen Ver­trags­f­rei­heit und Geset­zes­zwang

Am Freitag steht der Deutsche Bundestag vor der Frage, ob es ein gesetzlich verankertes Recht auf ein so genanntes Girokonto geben soll.  Hierzu liegt ein Antrag der SPD-Fraktion vor (BT-Drucks. 17/7823). Die Regierung soll einen Gesetzentwurf vorlegen, der die Banken verpflichtet, kontolosen Kunden auf Antrag ein "Girokonto auf Guthabenbasis" einzurichten, sofern dies im Einzelfall nicht unzumutbar ist. Diese Idee ist nicht neu.

Seit 1995 fordern BÜNDNIS90/DIE GRÜNEN, die SPD und auch DIE LINKE regelmäßig einen solchen Kontrahierungszwang. Dem halten die Banken eine Empfehlung des Zentralen Kreditausschusses (ZKA) entgegen, jedem Bürger auf Wunsch ein Girokonto zur Verfügung zu stellen. Sie wollen sich verständlicherweise nicht gesetzlich in die Pflicht nehmen lassen. Doch wie bringt man die gegenläufigen Interessen in einen möglichst schonenden Ausgleich?

Ohne das Girokonto zu leben, ist zwar keineswegs ausgeschlossen, gestaltet sich aber äußerst schwierig. Verlässliche Zahlen über die Anzahl der Bürger, die tatsächlich unverschuldet kein Girokonto haben, gibt es nicht. Der SPD-Antrag spricht "ins Blaue hinein" von Hundertausenden.

Einkommensschwache sind betreuungs- und kostenintensiv

Die Gründe, warum Bürger kein Girokonto haben, sind vielschichtig. Im Zentrum der rechtspolitischen Diskussion steht, dass sich Banken aus betriebswirtschaftlichen Gründen und aufgrund der Vertragsabschlussfreiheit weigern, mit einkommensschwachen Menschen einen Girovertrag abzuschließen oder fortzuführen. Dies gilt selbst für ein Konto auf Guthabenbasis, also ohne Überziehungskredit. Zum einen ist die Klientel zu betreuungs- und damit personal(kosten)intensiv und zum anderen haben die Banken nicht die Möglichkeit, die Verluste durch andere gewinnbringende Bankgeschäfte mit diesen Kunden aufzufangen.

Da auch die Regierung der Ansicht ist, "dass es sich [bei der unverschuldeten Kontolosigkeit] bis heute um ein unverändertes Phänomen und nicht allein um unter dem Strich vernachlässigbare Einzelfälle handelt", stehen sich – bezogen auf eine Gesetzesregelung – die unternehmerische Berufsausübungs- / Handlungsfreiheit und das Sozialstaatsprinzip unverträglich gegenüber. Seit Jahren kreisen daher alle Lösungsansätze und Rechtsauffassungen zum "Jedermannkonto" um die Frage, ob und woraus die Banken eine einklagbare Rechtspflicht treffen kann, auch mit sozial schwächeren Bürgern einen Girovertrag ohne Überziehungsrecht abschließen zu müssen – bislang jedoch ohne brauchbares Ergebnis.

ZKA-Vorschlag als rechtliches Nullum

Trotz der häufig plakativ gewählten Bezeichnung "Selbstverpflichtung" handelt es sich bei der ZKA-Empfehlung lediglich um die Bitte des ZKA an die Banken, sich in Zukunft an diese zu halten. Die Empfehlung rechtlich ein Nullum.

Etliche Landessparkassengesetze sehen zwar einen gesetzlichen Abschlussanspruch für natürliche Personen vor. Gleichwohl sind den Sparkassen "Ablehnungs- und Kündigungsgründe" eingeräumt. Gewiss liegt es rechtlich nahe, allen Sparkassen die Versorgung aller sozialen Schichten mit Girokonten zu übertragen. Jedoch würde ein solcher Kontrahierungszwang eine Wettbewerbsverzerrung bedeuten und den Sparkassenkunden eine Soziallast aufbürden, die der Steuerzahler tragen muss.

Es ist auch nicht ausgemacht, ob es in den Bundesländern mit einem solchen "Sparkassenabschlusszwang" zu signifikant weniger Beschwerden kommt und keine oder nur einige Bürger unverschuldet ohne Konto sind. Schon deshalb kann man an der Sinnhaftigkeit einer Zwangsregelung zweifeln.

Befürworter des Eingriffs in die Privatautonomie verweisen durchweg auf das Sozialstaatsprinzip. In der Tat darf nicht verkannt werden, dass die mit einer Kontolosigkeit einhergehenden Einschränkungen und die rund zehnfach höheren Barverkehrsgebühren sowie der soziale Makel in unserer vermehrt technisierten Gesellschaft inzwischen enorm groß ist. Die Regierung sieht sich daher durchaus zu Recht mit Verweis auf das Sozialstaatsprinzip zu einem Handeln veranlasst.

Für ein Mehr an Rechtsverbindlichkeit wird man aber unter Berücksichtigung rechts- und sozialstaatlicher sowie marktwirtschaftlicher Funktionsprinzipien in erster Linie an der bestehenden ZKA-Empfehlung ansetzen müssen. Der dahingehende bisherige Regierungsvorschlag der letzten Legislatur (BT-Drucks. 16/2265) trägt die Zielvorstellungen jedoch nicht und ist untauglich, weil unpräzise und er von den Beteiligten rechtlich Unmögliches verlangt: Die ZKA-Empfehlung als Selbstverpflichtung wird für die Banken immer rechtlich unverbindlich bleiben müssen.

Die Lösung: Individualerklärung statt Selbstverpflichtung

Als verhältnismäßiger Mittelweg zwischen gesetzlichem Abschlusszwang und selbst regulierter Verpflichtung bietet sich eine gesetzliche Erklärungspflicht über die ZKA-Empfehlung an. Diese müsste hierzu freilich modifiziert werden. Eine solche Pflicht kennt etwa auch das Aktienrecht zum "Corporate Governance Kodex". Sie ist in § 161 Aktiengesetz (AktG) normiert.

Entsprechend dieser Norm könnte der Gesetzgeber eine Vorschrift schaffen, wonach die Vorstands- und Aufsichtsratsmitglieder jeder Bank verpflichtet sind, jährlich jeweils zu erklären, dass der ZKA-Empfehlung uneingeschränkt entsprochen wurde und weiterhin wird. Zudem müsste die Bank die Schlichtungssprüche ihrer jeweiligen Kundenbeschwerdestelle als bindend akzeptieren. Entsprechend der aktienrechtlichen Vorlage könnte die "Erklärung zum Girokonto für jedermann" den bestehenden und potenziellen Vertragspartnern dauerhaft zugänglich gemacht werden.

Es wäre dann zu überlegen, ob nicht der ZKA eine Liste aller Banken erstellt und pflegt und diese im Internet zum Abruf bereit halten kann. Um zweckwidrige Streitigkeiten zu unterbinden, könnte der Gesetzgeber die rechtlichen Folgen solcher Auseinandersetzungen normieren. Gesetzessystematisch sauber ist vorstellbar, für die Individualerklärung zur ZKA-Empfehlung und/oder Spruchbindung im Gesetz über das Kreditwesen (KWG) und für den zivilrechtlichen Anspruch auf Kontoeröffnung im Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) jeweils eine weitere Norm zu schaffen.

Wenn die Banken in Mehrzahl erklärten, der ZKA-Empfehlung nicht entsprechen zu wollen, und auch nachweislich eine flächendeckende Teilnahme am bargeldlosen Zahlungsverkehr nicht sichergestellt wäre, würde ein neuer Abwägungsprozess des Gesetzgebers erforderlich.

Dieses Maßnahmenbündel trüge den Forderungen der Regierung nach einer rechtlichen Bindung gegenüber den Kunden Rechnung und böte den Verbrauchern Rechtssicherheit. Die Kreditwirtschaft hätte zugleich den Vorteil, rechtlich frei und jährlich neu entscheiden zu können, wie sie mit der ZKA-Empfehlung umgehen möchte; ob sie sich also befristet in einen Girovertragsabschlusszwang mit oder ohne Spruchbindung begibt oder eben nicht. Sie muss nur erklären, was sie tut. Auf diese Weise würde das "Girokonto für jedermann" zum Gegenstand des Wettbewerbs und den Banken die Freiheit erhalten, unternehmerisch und erwerbswirtschaftlich selbstbestimmt agieren zu können.

Dr. Marcus Geschwandtner ist Rechtsanwalt und Inhaber der gleichnamigen Kanzlei in Bonn. Zu seinen Arbeitsschwerpunkten gehören das Bank- und Kapitalmarktrecht sowie das Gesellschaftsrecht.

 

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