Beschleunigte Verfahren zur Schaffung von Wohnraum: Eine BVerwG-Ent­schei­dung sorgt für jede Menge Auf­re­gung

Bebauungsplanverfahren werden immer aufwendiger und langwieriger. Um den Gemeinden zu helfen, hat der Bundesgesetzgeber in § 13a Baugesetzbuch (BauGB) für Bebauungspläne im Innenbereich Erleichterungen geschaffen, die in der Praxis viel und im Einzelfall auch sehr großzügig genutzt wurden. Danach kann von einer Umweltprüfung abgesehen werden, es bedarf keines Ausgleichs von Eingriffen in Natur und Landschaft und der Flächennutzungsplan muss auch nicht erst geändert werden.

Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat die Anwendungsvoraussetzung der "Innenentwicklung" dann aber eng ausgelegt. Wegen des hohen Bedarfs an Wohnbauflächen hat der Gesetzgeber 2017 mit einem neuen § 13b BauGB diese Erleichterungen wieder auf Flächen im Außenbereich ausgedehnt. Er hielt sich dafür auch aus europarechtlicher Sicht für berechtigt, weil die Anwendungsvoraussetzungen – Nutzung als Wohnraum, weniger als 10.000 Quadratmeter Flächengröße und Anschluss an Siedlungsflächen - eine Beeinträchtigung von Umweltbelangen hinreichend sicher ausschlössen.  

Die Regelung blieb aber rechtspolitisch umstritten: Nach dem Koalitionsvertrag soll sie nicht nochmals verlängert werden. Entsprechend leiteten viele Gemeinden noch vor der Frist für den Aufstellungsbeschluss (Ende 2022) Bebauungsplanverfahren nach § 13b BauGB ein, um von den Erleichterungen zu profitieren.

Knaller aus Leipzig: Unterlassene Umweltprüfung verstößt gegen EU-Richtlinie

Vieles, was die Anwendung der Norm angeht, war umstritten, etwa ob auch eine Kita danach geplant werden kann oder wie sehr sich die Fläche an die bisherige Bebauung anschließen muss. Von den Instanzgerichten wurde aber trotz Kritik aus der Literatur niemals die Vereinbarkeit mit Europarecht in Frage gestellt.  

Nun der Paukenschlag aus Leipzig: Ohne die Frage dem EuGH vorzulegen, stellte das BVerwG fest, dass das Absehen von der Umweltprüfung gegen die Richtlinie über die strategische Umweltprüfung (SUP-Richtlinie) verstößt (BVerwG, Urt. V. 18.07.2023, Az. 4 CN 3.22)*. Nach Art. 3 SUP-Richtlinie ist bei Plänen, die erhebliche Umweltauswirkungen haben, eine Umweltprüfung zwingend durchzuführen. Dabei seien erhebliche Umweltauswirkungen auch wegen der Unterschiedlichkeit der betroffenen Flächen bei Bebauungsplänen nach § 13b BauGB gerade nicht von vornherein ausgeschlossen. § 13b BauGB dürfe daher wegen des Vorrangs des Unionsrechts nicht angewendet werden.  

In dem vom BVerwG entschiedenen Fall hätten daher eine Umweltprüfung durchgeführt und ein Umweltbericht erstellt werden müssen. Deren Fehlen führe zu einem nach § 214 BauGB beachtlichen Fehler, der auch innerhalb der Jahresfrist nach § 215 BauGB gerügt wurde. Das Gericht stellte daher die Unwirksamkeit des Bebauungsplans fest.

Was bedeutet das BVerwG-Urteil für laufende Bebauungsplanverfahren?

Welche Bedeutung hat das Urteil nun für laufende Verfahren? Sicher ist, dass die Umweltprüfung nachgeholt und ein Umweltbericht erstellt werden müssen. Anschließend ist zumindest für den Umweltbericht die Öffentlichkeitsbeteiligung zu wiederholen.

Klar ist, dass die Umweltprüfung nachgeholt und ein Umweltbericht erstellt werden müssen. Das BVerwG hat aber ohne weitere Begründung § 13b BauGB insgesamt für nicht anwendbar erklärt. Es könne nicht Sache des Senats sein, eine eindeutige gesetzliche Regelung contra legem durch eine anderslautende zu ersetzen, um das gesetzgeberische Ziel einer Verfahrenserleichterung zu verwirklichen. Die übrigen in § 13a Abs. 2 BauGB vorgesehenen verfahrens- und materiell-rechtlichen Modifikationen knüpften an den Verzicht auf Umweltprüfung und Bericht als begleitende Regelungen an und seien Teil eines Vereinfachungs- und Beschleunigungskonzepts für Bebauungspläne der Innenentwicklung. Aus der dürren Gesetzesbegründung zu dem damaligen bayerischen Gesetzgebungsvorschlag ist das nicht abzuleiten.

Die Entscheidung ist aber eindeutig und hinzunehmen. Damit müssen die Bebauungspläne auch wieder aus dem Flächennutzungsplan entwickelt sein, und ein Eingriffsausgleich hat stattzufinden. Diese Schritte sind nachzuholen. Zumindest insoweit muss auch eine erneute Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung stattfinden.

Auf der Grundlage des regelmäßig ausführlichen Umweltbeitrags kann das Verfahren nach Erstellung des Umweltberichts zügig fort- oder - erforderlichenfalls - schnell zum erneuten Abschluss geführt werden. Die nun auch erforderliche Änderung des Flächennutzungsplans kann im Parallelverfahren erfolgen. Ob insoweit die frühzeitige Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 3 Abs. 1 S. 3 Nr. 2 BauGB entbehrlich ist, ist eine Frage des Einzelfalls. Die Eingriffs-Ausgleichs-Regelung findet Anwendung, die Eingriffe sind also zu ermitteln, zu bewerten und auszugleichen. Steht kein Ökokonto zu Verfügung, kann sich die Suche nach Ausgleichsmaßnahmen und dafür geeigneten Flächen aufwendig gestalten. Die nun eintretenden Verzögerungen im laufenden Verfahren und der zeitliche Aufwand im Falle einer Heilung dürften leicht fünf bis neun Monate betragen.

Was bedeutet das BVerwG-Urteil für abgeschlossene Bebauungsplanverfahren?

Ist der Bebauungsplan bereits mehr als ein Jahr in Kraft und wurde die fehlende Umweltprüfung nicht gerügt, so ist der Fehler nach Maßgabe des § 215 BauGB unbeachtlich. Eine Fehlerheilung ist nicht mehr erforderlich, der Bebauungsplan wirksam.

§ 215 BauGB ist dabei nach weit überwiegender Auffassung europarechtskonform. Zwar hat das BVerwG die Frage wegen verbleibender Zweifel dem Europäischen Gerichtshof 2017 zur Entscheidung vorgelegt, der wegen Rücknahme des Antrags dann nicht mehr entschieden hat. Die Zweifel ergaben sich aber aus der Umweltverträglichkeitsprüfungs-Richtlinie (UVP-Richtlinie) und sind hier nicht relevant, da eine UVP-Pflicht nach Ziff. 18.7.2 der Anlage zum UVPG erst ab einer Grundfläche von 20.000 Quadratmetern bestehen kann. Die SUP-Richtlinie enthält im Gegensatz dazu keine entsprechenden Regelungen. § 215 BauGB ist damit anwendbar. Letzte Zweifel sind aber auch hier bis zu einer entsprechenden Entscheidung nicht ausgeschlossen, weil natürlich auch hier der Einwand erhoben werden könnte, der Richtlinie werde mit der Unbeachtlichkeitsvorschrift ihrer praktischen Wirkung beraubt. Das ist in der Tat für abgeschlossene Verfahren die Konsequenz.

Wurden also in der Jahresfrist Fehler gerügt, so ist zu prüfen, ob die Rüge ausreichend substantiiert ist. Maßstab ist, ob die Gemeinde auf der Grundlage der Rüge den geltend gemachten Fehler prüfen kann. Ob hierzu explizit die Unionsrechtswidrigkeit des § 13b BauGB gerügt werden muss, hängt vom Einzelfall ab. Wurde der Fehler rechtzeitig gerügt oder ist die Jahresfrist noch nicht abgelaufen, so kann die Gemeinde den Bebauungsplan heilen. Dazu hat sie - wie in einem laufenden Verfahren - alle fehlenden Schritte nachzuholen und die Umweltprüfung durchzuführen, den Umweltbericht zu ergänzen und das Verfahren ab der auf diese Aspekte beschränkte Offenlage durchzuführen.

Wurde der Fehler nicht gerügt, kann die Gemeinde auch schlicht abwarten, bis die Jahresfrist des § 215 BauGB abgelaufen ist, und hoffen, dass bis dahin keine ausreichende Rüge eingeht. Die Landesnaturschutzverbände sind aber wohl dabei, systematisch rechtzeitig Rügen anzubringen.

Was bedeutet das BVerwG-Urteil für Baugenehmigungsverfahren?

Leidet der Bebauungsplan aufgrund der fehlenden Umweltprüfung an einem beachtlichen Fehler, darf die Baurechtsbehörde jedenfalls zunächst keine Baugenehmigung auf der Grundlage des Bebauungsplans erteilen. Wenn die Baugenehmigung nicht ohne Bebauungsplan, das heißt auf Grundlage der §§ 34, 35 BauGB oder nach Einleitung des Heilungsverfahren nach § 33 BauGB erteilt werden kann, muss die Behörde - wie bei jedem anderen von ihr als unwirksam erkannten Bebauungsplan - nach der Rechtsprechung des BVerwG zunächst die Gemeinde anhören, insbesondere zu der Frage, ob sie den Bebauungsplan heilt oder aufhebt. Gegebenenfalls hat sie die Kommunalaufsicht einzuschalten. Die Gemeinden werden dann regelmäßig das Heilungsverfahren einleiten.

Wurden Baugenehmigungen auf der Grundlage eines (weiterhin) unwirksamen Bebauungsplans erteilt, so wird diskutiert, ob und ggf. unter welchen Umständen sie aufzuheben sind. Zwar sind sie - soweit der Fehler beachtlich und die Baugenehmigung nicht auch ohne Bebauungsplan, etwa nach §§ 34, 35 BauGB, zu erteilen ist - rechtswidrig, doch auch rechtswidrige Baugenehmigungen bleiben wirksam. Sie können nach Maßgabe des § 48 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) zurückgenommen werden. Dabei haben die Baurechtsbehörden aber umfassend Ermessen auszuüben, das anders als etwa im Falle von Beihilfen europarechtlich auch nicht eingeschränkt ist. Hat der Bauherr die Baugenehmigung bereits umgesetzt, erhebliche Aufwendungen etwa durch Abschluss eines Darlehensvertrags gemacht, liegt ein umfassender Umweltbeitrag vor und/oder hat die Gemeinde angekündigt, den Bebauungsplan zu heilen, so ist dies bei der Entscheidung zu berücksichtigen.

In der Praxis wird in solchen Fällen eine Klage gegen eine Rücknahme häufig ratsam sein: Denn spätestens, wenn der Bebauungsplan geheilt oder der Fehler nach § 215 BauGB unbeachtlich wird, hat sich die Rücknahme der Baugenehmigung erledigt. Im Falle der Rücknahme dürften dem Bauherrn Entschädigungsansprüche aus § 48 Abs. 3 VwVfG gegen die Genehmigungsbehörde zustehen.

Ist ein Bauvorhaben dagegen genehmigungsfrei oder nur ein Kenntnisgabeverfahren durchzuführen, so ist das Vorhaben materiellrechtlich bei unwirksamem Bebauungsplan nach §§ 34, 35 BauGB zu beurteilen. Auch bei fehlender Genehmigungsfähigkeit hiernach hat die Behörde ein Ermessen, ob sie einschreitet. Mangels Vertrauens in eine bestehende Baugenehmigung dürfte in solchen Fällen mehr für ein Einschreiten sprechen. Dann aber, wenn die Heilung des Bebauungsplans bereits begonnen wurde und ein umfassender Umweltbeitrag aus dem vereinfachten Verfahren nach § 13b BauGB schon vorliegt, ist ein Einschreiten nicht zwingend. Bauherren sollten hier frühzeitig Kontakt mit ihrer Behörde aufnehmen. Trotz dieser Unsicherheiten spricht aber jedenfalls vieles dafür, dass Gemeinden in der Praxis immer schnell die Heilung einleiten dürften.

Daneben stellen sich viele Haftungsfragen, etwa bei Grundstücksverkäufen von Gemeinden. Hier kommt es dann wieder auf den Einzelfall an.

Viel Wirbel in der Praxis

Mit § 13b BauGB wollte der Gesetzgeber Verfahren zur Ausweisung von Wohnbauflächen beschleunigen. Dies ist ihm in vielen Fällen auch gelungen. Für laufende oder noch rügefähige Bebauungspläne sorgt die Entscheidung aber für viel Wirbel.

Der sorgt zwar für zusätzliche Arbeit, dürfte in den meisten Fällen aber kein unlösbares Problem darstellen: Da Umweltbelange in den beschleunigten Verfahren ohnehin regelmäßig umfassend geprüft wurden, kann der dann eher formale Fehler regelmäßig geheilt werden. Wie kurzfristig das geht, dürfte dabei vor allem von den Kapazitäten der Fachbüros abhängen. Dass § 13b BauGB vom BVerwG nun für vollständig unwirksam erklärt wurde, dürfte größeren Aufwand und Zeitverzug bedeuten: Eingriffsausgleich und Änderung des Flächennutzungsplans sind nicht auf die Schnelle nachzuholen.

So oder so war das keine Glanzleistung des Gesetzgebers: Wieder einmal hat sich die Sorglosigkeit des nationalen Gesetzgebers bei der Umsetzung europarechtlicher Vorgaben als Bumerang erwiesen und der hoffnungsfrohe, nun frustrierte Häuslebauer zahlt die Zeche. Es liegt an den Gemeinden, bei Bedarf schnell nachzubessern, und an den Genehmigungsbehörden, mit Augenmaß zu reagieren.

*Artikel in der Fassung vom 19. September 2023; der Texte wurde nach Bekanntwerden der Urteilsgründe aktualisiert.

Die Autoren Dr. Peter Neusüß und Prof. Dr. Reinhard Sparwasser sind u. a. aufs Öffentliche Baurecht spezialisierte Anwälte in der Freiburger Kanzlei Sparwasser Schmidt.