Die Wahl der EGMR-Richter: Neun Jahre plus
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In Straßburg verzögert sich die Wahl neuer Richter immer wieder. Haben die Mitgliedstaaten schlicht keine guten Kandidaten zu bieten oder steckt dahinter Kalkül? Auf die leichte Schulter nehmen darf der Europarat das Problem nicht.
Am 20. März 2018 stand der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) im Rampenlicht. Die Straßburger Richter verkündeten ihre ersten Urteile im Zusammenhang mit dem Putschversuch in der Türkei vom Juli 2016. Es ging um die Beschwerden von zwei Journalisten gegen ihre Untersuchungshaft, darüber hinaus aber auch um den Umgang der türkischen Regierung mit Kritikern, den andauernden Ausnahmezustand sowie den Zustand von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in dem Land.
Ausgerechnet an diesen beiden Verfahren war Isil Karakas - die türkische Richterin - nicht beteiligt. Dabei entscheidet über Beschwerden gegen das eigene Land immer auch der Richter aus dem jeweiligen Land mit. Zur Erinnerung: Der EGMR hat 47 Richter - aus jedem Mitgliedsland des Europarats eine oder einen.
Karakas hatte sich aus Besorgnis um ihre Unparteilichkeit freistellen lassen. Das ist nach Artikel 28 der Verfahrensordnung des EGMR aus einer Reihe von Gründen möglich. Mehr will die türkische Richterin nicht dazu sagen. Sie ist vorsichtig geworden in den vergangenen Monaten.
Amtszeit eigentlich abgelaufen
Nun sollte Karakas eigentlich eh längst nicht mehr auf der Richterbank sitzen. EGMR-Richter werden für neun Jahre gewählt - ohne die Möglichkeit einer Wiederwahl. Karakas Amtszeit lief bereits am 30. April 2017 ab. Das war vor über einem Jahr. Und doch spricht die Juristin noch immer in Straßburg Recht. Bis ein Nachfolger gewählt worden ist, bleibt sie im Amt. Die Regierung ihres Heimatlandes aber findet keinen Nachfolger - oder will sie keinen finden?
Die Richter des Gerichtshofs werden von der Parlamentarischen Versammlung des Europarats gewählt - das heißt von Abgeordneten aus den Mitgliedstaaten. Für die Wahl muss das jeweilige Land eine Liste mit drei geeigneten Kandidaten vorschlagen. Die Betonung liegt dabei auf "drei geeignete" Kandidaten. Die Parlamentarische Versammlung soll eine echte Wahl haben.
Die Türkei hat das nun schon im dritten Anlauf nicht getan. Sie ist nicht das einzige Land, bei dem sich die Wahl eines Nachfolgers verzögert. Neben der türkischen Richterin ist derzeit auch der albanische Kollege trotz abgelaufener Amtszeit noch in Straßburg.
Autorität des EGMR nicht untergraben
Die Wahl eines geeigneten EGMR-Richters ist keine Kleinigkeit. Unqualifizierte Kandidaten können auf Dauer die Autorität des Gerichtshofs untergraben. Auf die aber ist Straßburg angewiesen. Die Richter urteilen immer wieder über gesellschaftlich hoch umstrittene Themen etwa den Umgang mit Flüchtlingen, die Rechte von Homosexuellen, Freiheitsrechte im Lichte der Terror-Abwehr, die Sterbehilfe, den Embryonenschutz und die Leihmutterschaft. Die Urteile müssen in den Mitgliedstaaten auf Akzeptanz stoßen, ansonsten bricht der europäische Menschenrechtsschutz zusammen.
Bereits 2010 warnte der damalige Gerichtspräsident Jean-Paul Costa in einem Brief an die Europarat-Botschafter: "Das System wird scheitern, wenn die Richter nicht die notwendige Erfahrung und Autorität haben." Der Gerichtshof brauche den Respekt (auch höchster) nationaler Richter, den diese müssen die Menschenrechte und die Rechtsprechung des EGMR in ihrer täglichen Praxis umsetzen. "Wenn das nicht der Fall ist, wird der Gerichtshof selbst an einem Autoritätsdefizit leiden und das System wird Glaubwürdigkeit und Wirksamkeit verlieren."
Die Reaktion der Mitgliedstaaten auf die Warnung: Sie richteten einen beratenden Expertenausschuss ein. Der prüft - vertraulich - die Kandidatenlisten der Mitgliedstaaten, bevor sie an die Parlamentarische Versammlung weitergeleitet werden und damit das Wahlverfahren offiziell beginnt.
Am zuständigen Ausschuss vorbei
In seinem Tätigkeitsbericht von Mitte 2017 blickt das Gremium durchaus kritisch zurück. "2016 war der Ausschuss mit besonderen Herausforderungen konfrontiert", heißt es in dem Bericht. Einige Regierungen hätten versuchten, ihn zu umgehen, und ihre Kandidatenlisten direkt der Parlamentarischen Versammlung vorgelegt. "Die Mitglieder des Ausschusses (haben) manchmal den Eindruck, dass ihren Einschätzungen im Wahlverfahren nicht ausreichend Gewicht gegeben wird." Ihre Stellungnahmen sind unverbindlich.
Und so kommt es durchaus vor, dass sich ein Land nicht um die Einschätzung der Experten schert und seine Kandidatenliste trotz negativem Votum der Parlamentarischen Versammlung vorlegt oder dieses erst gar nicht abwartet. Dort müssen die Kandidaten zwar vor einer Abstimmung im Plenum noch einen Interviewprozess durchlaufen. Zur Wahl eines neuen Richters kommt es aber ab und an selbst dann, wenn nicht alle drei Kandidaten eine gute Figur im Bewerbungsgespräch gemacht haben. Vermuten kann man dahinter politische Absprachen in den Hinterzimmern der Abgeordneten.
Auch der Blick auf die Zahlen ist ernüchternd: Zwischen Januar 2016 und Juni 2017 prüfte der Ausschuss 12 Kandidatenlisten. Nur fünf Listen - und damit weniger als die Hälfte - hielten die Experten schließlich für in Ordnung, wobei die Kandidaten teilweise ausgetauscht beziehungsweise zusätzliche Informationen über ihre Qualifikationen nachgeliefert werden mussten.
Ad-hoc-Richter leichter durchsetzbar
Etwas einfacher ist es für die Mitgliedstaaten, einen Ad-hoc-Richtern durchzusetzen. Die springen ein, wenn sich ein gewählter Richter freistellen lässt - wie es die türkische Richterin Karakas getan hatte. Ad-hoc-Richter müssen kein langwieriges Wahlverfahren durchlaufen. Sie werden von den Mitgliedstaaten für einen Zeitraum von zwei Jahren auf eine Liste mit mindestens drei Namen gesetzt.
Allerdings müssen auch sie wie gewählte Richter die Voraussetzungen des Artikel 21 Abs. 1 EMRK erfüllen. Das heißt: Sie müssen ein hohes sittliches Ansehen genießen und entweder die für die für die Ausübung hoher richterlicher Ämter erforderlichen Voraussetzungen erfüllen oder Rechtsgelehrte von anerkanntem Ruf sein. Ist der Gerichtspräsident der Ansicht, dass weniger als drei Personen auf der Liste diese Voraussetzungen erfüllen, kann er statt einem Ad-hoc-Richter einen der gewählten Richter als Ersatz für den befangenen Kollegen benennen.
Um noch einmal zur Türkei zurückzukommen: Zwei von fünf Namen, die derzeit auf Ankaras Ad-hoc-Liste stehen, standen auch auf der zweiten gescheiterten Kandidatenliste der Türkei. Darunter auch Ergin Ergül, der am Verfahren um den Putschversuch beteiligt war. Selbstverständlich kann die Liste aber auch an der Qualifikation des dritten Kandidaten gescheitert sein. Die Prüfung der Kandidaten läuft streng vertraulich.
